都市再生 活性化를 위한 公法的 硏究 = (A) legal study for the promotion of urban regeneration

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

For the last half century, we have made compact urban developments. We have unfolded new city and new built-up area oriented developments in order to increase the diffusion ratio of house and satisfy the growing demands for lands. In the meantime, in old built-up areas, a sedentary population has decreased, and it has been difficult to avoid the weakening of various functions including commerce, culture, education, welfare.
The doughnut pattern and the resulting decline of central business have caused environmental, economic, and social problems, including a waste of energies and resources, traffic congestions, decrepit infrastructures of old built-up areas, deterioration of commercial functions. Since the preexisting urban maintenance projects have sought to invigorate stagnant regions based on physical environment maintenances to overcome the problems, there were restrictions on recovery of the desolated old built-up areas. In some circumstances, there were places where phenomena of vicious circles have appeared because the improvement effects have not been had on the physical environment and thus certain regions have fallen into a decline.
Urban regeneration can be considered a concept to revive cities by injecting appropriate programs together with physical maintenance projects. In other words, urban regeneration means all activities for curing physical, social and economic problems that the preexisting cities have, and may be accepted to have a broad concept including urban redevelopments, urban revitalization. If urban regeneration is broadly interpreted in terms of concept, the scope has very various projects including creating urban attractiveness and strengthening of urban functions. In other words, the preexisting urban maintenance projects based on the physical environment maintenances may be considered to have focused on the final results of environment improvements, while the urban regeneration projects may be seen to attach importance to the procedural fruits to preserve and enhance sustainable urban communities. Therefore, urban regeneration means physical, environmental, economic, life and cultural revitalization or revival by introducing or creating new functions to the preexisting cities that have been relatively declining as a result of changes in industrial structures, urban expansion oriented to new cities and new built-up cities.
As a result, the urban regeneration related laws being currently implemented merely take partial or fragmentary measures in terms of physical environment maintenances including reconstruction and redevelopment. In such circumstances, it becomes of great importance to recover the depressed functions and recreate them into competitive settlement environments by making physical, industrial, economic, social and cultural improvements in the decrepit regions. Therefore, in the future, it is urgently required to develop urban regeneration related laws and support systems taking into consideration economic revival of cities and recovery of urban vitalities. For these purposes, this study seeks to analyze problems of the preexisting urban regeneration related laws of Korea, and based on the analysis, find out measures to improve urban regeneration related laws.
The first problem of the current urban regeneration is the absence of public roles and the privatization of development profits. Secondly, being unable to guarantee profitability in light of the attributes of urban regeneration projects of Korea, regional small and medium cities have problems that make it impossible to proceed with urban regeneration projects. Thirdly, foreign countries implement various forms of maintenance projects according to the features of regions for maintenance, whereas the 「Urban and Residential Environment Maintenance Act」 are limited to three forms of the local improvement method, the apartment house method, and the environmental method, and rather the redevelopment projects made by the private sector are oriented to the apartment house construction project by total removal. Fourthly, there is a problem of the lack of fundraising measures. As a result of the absence of various advanced financial methods, there are many restrictions on and difficulties in fundraising methods that are seriously required to proceed with the redevelopment related projects. Fifthly, the absence of public functions to arbitrate and mediate disputes associated with urban regeneration related projects is causing endless distrust and conflict among the participants including the promotion committee, developers, land owners, tenants, and merchants for leases, and among interested parties. Sixthly, it is a big problem that inventories are disappearing as a result of the encroachment of low cost housing. Seventhly, there is the absence of improvement systems to realize efficient urban regeneration projects.
This study has drawn the legal improvements for urban regeneration invigoration, based on the implications acquired in analyzing problems of urban regeneration in Korea and the legal system for urban regeneration legal in developed counties as follows:
First, considering improvements (proposals) for relevant systems including the National Land Planning Act, the following content should be presumed and declared in the Act Relating to the Planning and Use of National Lands. With respect to the meanings and roles of urban regeneration projects, the planing paradigm is rapidly changing to changes in circumstances, such as the slowdown of population growth, the rapid progress of the aging, urban policies oriented not to growth but to management, an increase in interest for green growth. Therefore, as did the urbanization of many developed countries, the future Korea is quickly turning to an urban policy oriented to maintenance of the built-up areas. Accordingly, the future urban developments and management should turn to the use, development, maintenance, and management oriented not to the out-of-town green fields but to the brown fields of built-up areas. In that regard, the future urban policy ways and the changes in circumstances, and the meanings and necessities of urban regeneration should be declared in the Act Relating to the Planning and Use of National Lands.
Secondly, the Basic Urban Regeneration Act should be enacted.
In the first place in terms of legislation, considering the necessity of legislation, the new Basic Urban Regeneration Act (tentatively named) should be enacted to overcome the limits of the prior systems. The main content should consist of forming the purpose and basic spirit of urban regeneration, establishing an urban self-governing organization, setting up basic plans or measures for urban regeneration, introducing urban regeneration connected project systems, designating urban regeneration regions, absorbing wide planning functions of urban re-maintenance promotion projects, supporting urban regeneration, strengthening public roles, laying the foundation for systems for low-carbon green regeneration, diversifying regeneration strategies, and clarifying legal systems by putting in place relationships among individual project laws. Thirdly, it is necessary to reform urban regeneration related laws, including the Urban and Residential Environment Maintenance Planning Act and the Special Act for Urban Re-maintenance Promotion.
The legislation of the Basic Urban Regeneration Act should come with the maintenance of relevant laws. The legal provisions relating to residential environments of the urban regeneration related laws including the preexisting the Special Act for Urban Re-maintenance Promotion, the Uran and Residential Environment Maintenance Act should be reorganized into the residential environment maintenance laws, while the legal provisions relating to non-residential buildings or urban environment maintenances should be reorganized into the urban environment maintenance laws.

Key word: Urban Regeneration, Reconstruction, Redevelopment, the Residential Environment Maintenance Act, Urban Revitalization, the Public Roles, the Development Profits, the Basic Urban Regeneration Act, the Residential Environment Maintenance Act, the Special Act for Urban Re-maintenance Promotion.

국문 초록 (Abstract)

지난 50년 동안 우리는 압축적인 도시개발을 해왔다. 주택보급률을 높이고 늘어나는 토지 수요를 충족시키고자 신도시 ‧ 신시가지 개발 위주는 정책을 펼쳤다. 그 와중에 구시가지는 정주인구가 감소하고 상업, 문화, 교육, 복지 등 여러 기능이 약화됨을 피하기 어려웠다.
도시의 공동화 현상과 이로 이한 도심부 쇠퇴 현상은 에너지 ‧ 자원의 낭비, 교통 혼잡, 공해, 구시가지 기반시설의 노후와 및 상업기능의 쇠퇴 등등 환경적, 경제적, 사회적 문제들을 야기하였다. 이를 극복하기 위한 기존의 도시 정비사업의 경우 물리적 환경정비 위주로 침제된 지역을 활성화시키려 했기 때문에 이미 황폐화된 구시가지를 회복시키는 데 한계가 있었다. 경우에 따라서는 물리적 환경에 개선효과가 지속되지 못하고 지역이 다시 쇠퇴되는 악순환 현상이 나타나는 곳도 있었다.
도시재생이란 물리적 정비사업과 함께 적절한 프로그램 주입을 통해 도시를 부흥시킨다는 개념이라고 할 수 있다. 즉, 도시재생은 기존 도시가 가지고 있는 물리적, 사회적, 경제적 문제를 치유하기 위한 모든 행위를 말하며, 도시재개발, 도시재활성화 등을 포괄하는 광의의 개념으로 받아들일 수 있다. 도시재생 개념을 광의로 해석하면 그 범위가 도시의 매력창출 및 도시기능의 강화를 포함하는 사업까지 매우 다양하게 나타난다. 즉, 기존의 물리적 환경정비 중심의 도시 정비사업이 환경개선이라는 최종 결과물에 주목하였다면, 도시재생사업은 지속가능한 도시 커뮤니티를 보전하고 고양하기 위한 과정적 산물을 중시한다고 볼 수 있다. 따라서 도시재생이란 산업구조의 변화 및 신도시 ‧ 신시가지 위주의 도시 확장으로 상대적으로 쇠퇴되고 있는 기존 도시에 새로운 기능을 도입 또는 창출함으로써 물리 ‧ 환경적, 경제적, 생활 ‧ 문화적으로 재활성화 또는 부흥시키는 것을 의미한다.
따라서 현재 시행되고 있는 도시재생 관련 법제는 재건축 ‧ 재개발 등 물리적 환경정비 측면의 부분적이거나 단편적인 처방에 그치고 있는 실정이다. 이러한 상황에서 쇠퇴한 지역을 물리 ‧ 환경, 산업 ‧ 경제, 사회 ‧ 문화적으로 개선하여 활력이 저하된 기능을 회복하고 경쟁력 있는 정주환경으로 재창조해야 할 필요성이 커지면서 앞으로는 도시의 경제적 부흥 및 도시적 활력 회복 측면까지를 시야에 둔 도시재생관련 법제 및 지원체계의 개발이 시급히 요구된다. 이러한 목적에서 우리나라의 도시재생 관련 기존 법제의 문제점을 분석하고 이를 토대로 도시재생 관련법제의 개선방안을 모색해 보고자한다.
현행 도시재생 관련법제의 문제점으로는 첫째, 공공의 역할부재와 개발이익의 사유화가 문제이다. 둘째, 우리나라 도시재생사업의 속성상 수익성을 담보할 수 없는 지방중소도시의 경우는 도시재생사업 자체를 불가능하게 하는 문제를 안고 있다. 셋째, 외국의 경우 정비대상지역의 특성에 따라 다양한 방식의 정비사업을 시행하는데 비해 우리의「도시 및 주거환경 정비법」에는 현지개량방식, 공동주택방식, 환지방식 등 세 가지 방식으로 한정되어 있으며, 그나마 민간에서 추진하는 재개발사업은 주로 전면철거에 의한 공동주택 건설사업 위주로 이루어지고 있다. 넷째, 재원조달 방안의 미비를 들 수 있다. 다양한 선진 금융기법의 부재로 말미암아 재개발관련 사업의 추진에 절실히 요구되는 재원조달 방법에 한계와 어려움이 많다. 다섯째, 도시재생관련 사업에 수반되는 갈등을 중재하고 조정할 수 있는 공적 기능의 부재로 인해 추진위원회, 개발업체, 토지소유자, 세입자, 임차상인 등 참여주체간, 이해관계자간의 끝없는 불신과 갈등이 야기되고 있다. 여섯째, 서민주택의 멸실에 따른 재고 잠식이 큰문제이다. 일곱째, 효율적인 도시재생사업의 실현을 위한 추진체계의 부재를 들수 있다.
우리나라의 도시재생 문제점과 선진 외국의 도시재생 법제를 분석함으로 얻은 시사점을 토대로 도시재생활성화를 위한 법적 개선방안을 다음과 같이 도출하였다.
첫째, 국토계획법등 관련제도 개선(안)을 살펴보면 선진형 도시재생사업의 원활한 추진을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 다음과 같은 내용이 전제되고 선언되어야 한다.
도시재생사업의 의미와 역할은 인구성장세의 둔화, 노령화의 급속한 진전, 성장보다는 관리위주의 도시정책, 녹색성장에 대한 관심증대 등 여건의 변화로 계획패러다임도 빠르게 변화하고 있다. 따라서, 많은 선진국가 들의 도시화가 그러하였듯이, 향후 우리나라도 기성시가지 정비위주의 도시정책으로 급선회하고 있다. 따라서 향후의 도시개발과 관리에 있어 도시외곽의 Green Field 보다 기성시가지의 Brown Field를 중심으로 이용, 개발, 정비, 관리해가는 방향으로 선회하여야한다. 따라서, 향후 도시정책의 방향과 그 여건변화, 그리고 이를 위한 도시재생의 의미와 필요성을 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 선언하여야 한다.
둘째, 도시재생기본법이 제정되어야 한다.
입법방향으로 먼저 입법의 필요성을 살펴보면 새로운 도시재생기본법(가칭)은 기존제도의 한계를 극복하기 위하여 제정된다. 주요내용으로 도시재생의 목적 및 기본이념 정립, 도시재생기구의 설치, 도시재생기본계획 또는 도시재생 방침의 수립, 도시재생연계사업제도의 도입, 도시재생구역 지정, 도시재정비촉진사업의 광역적 계획 기능 흡수, 도시재생에 대한 지원, 공공의 역할 강화, 저탄소 ‧ 녹색재생을 위한 제도 기반 구축, 재생전략의 다각화, 개별사업법간의 관계정립을 통한 법체계 명확화로 구성된다.
셋째, 도정법과 도촉법 등 도시재생관련법제 개편이 필요하다.
도시재생기본법의 입법과 함께 관련법제의 정비도 함께 이루어져야 한다. 기존의 도시 재정비 촉진을 위한 특별법, 도시 및 주거환경 정비법 등의 도시재생 관련법은 주거환경과 관련된 법 규정은 주거환경정비법으로, 비주거용 건물이나 도시환경정비와 관련된 법 규정들은 도시환경정비법으로 재편되어야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• Ⅰ. 연구범위 3
• Ⅱ. 연구방법 4
• 제2장 도시재생 및 관련법제의 현황과 문제점 7
• 제1절 도시재생의 개념 및 범위 7
• Ⅰ. 도시재생의 개념 7
• Ⅱ. 도시재생의 범위 9
• Ⅲ. 도시재생의 전개 15
• 제2절 도시재생의 필요성과 유형 18
• Ⅰ. 도시재생의 필요성 18
• 1. 사회적 필요성 19
• 2. 경제적 필요성 20
• 3. 환경적 필요성 21
• Ⅱ. 도시재생사업의 유형 22
• 1. 법적 근거에 따른 유형 22
• 2. 시행방법에 따른 유형 23
• Ⅲ. 우리나라 도시재생사업의 현황 25
• 1. 도시재생사업의 연혁 25
• 2. 도시재생사업의 동향 27
• 3. 도시재생 사업별 추진현황 29
• 제3절 도시재생 관련법제의 현황과 문제점 39
• Ⅰ. 도시재생법제 개관 39
• 1. 개 요 39
• 2. 헌법과 도시재생 관련법제 40
• 3. 도시계획법과의 관계 48
• 4. 도시재생법제의 연혁 54
• Ⅱ. 도시재생 관련 주요법제의 특징 57
• 1. 도시재정비 촉진을 위한 특별법 57
• (1) 제정배경 및 목적 57
• (2) 특별법 내용 58
• (3) 재정비촉진지구의 지정 60
• (4) 재정비촉진계획의 수립 및 결정 62
• (5) 재정비촉진사업 시행 68
• (6) 재정비촉진사업에 대한 특례 등 71
• 2. 도시 및 주거환경정비법 73
• (1) 정비사업 개요 73
• (2) 정비사업의 계획 80
• (3) 정비사업의 시행 81
• (4) 도시정비사업의 유형별 시행 85
• 3. 도시개발법 96
• (1) 도시개발사업의 개요 96
• (2) 도시개발법의 주요내용 97
• Ⅲ. 현행 도시재생법제의 문제점 107
• 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 107
• 2. 도시재정비 촉진을 위한 특별법 109
• (1) 법정합성의 문제 109
• (2) 법내용의 문제 112
• (3) 법적용의 문제 116
• 3. 도시 및 주거환경정비법 121
• (1) 종합적 추진체계의 결여 121
• (2) 주민참여의 한계 124
• (3) 지원제도 미비 128
• 제3장 외국의 도시재생 및 관련법제의 현황 132
• 제1절 일 본 132
• Ⅰ. 도시재생의 등장 배경 132
• Ⅱ. 주요 도시재생정책 133
• Ⅲ. 도시재생 관련법제 135
• 제2절 영 국 168
• Ⅰ. 도시재생의 등장 배경 168
• Ⅱ. 주요 도시재생정책 170
• Ⅲ. 도시재생 관련법제 173
• 제3절 독 일 190
• Ⅰ. 도시재생의 등장 배경 190
• Ⅱ. 주요 도시재생정책 192
• Ⅲ. 도시재생 관련법제 199
• 제4절 요 약 217
• 제4장 도시재생 활성화를 위한 법제 개선방안 222
• 제1절 의 의 222
• 제2절 도시재생 활성화를 위한 법제 개선방안 224
• Ⅰ. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개선방안 224
• 1. 도시재생의 정의와 필요성 224
• 2. 용도지역 지구제 개편 225
• 3. 이전적지 및 노후공업지역의 활용지원 226
• 4. 도시계획시설결정 특례 규정 226
• Ⅱ. 도시재정비 촉진을 위한 특별법의 개선방안 227
• 1. 법내용의 개선방안 227
• (1) 평등권 침해 227
• (2) 토지거래허가 기간의 명확화 228
• (3) 민간참여 확대 228
• (4) 중재규정 229
• (5) 개발이익 환수의 완화 등 230
• 2. 법적용의 개선방안 231
• (1) 절차상 문제 231
• (2) 지구지정기준의 명확화 231
• (3) 효율적 재원조달 232
• (4) 공고제도의 개선 233
• (5) 주민동의 233
• Ⅲ. 도시 및 주거환경정비법 정비방안 234
• 1. 도시재생 체계구축 234
• (1) 도시재생 관리시스템 구축 234
• (2) 도시재생 관련 계획체계의 정비 235
• (3) 도시재생 사업단 확대 개편 236
• 2. 주민참여제도 확대 237
• (1) 주민참여방식의 전환 237
• (2) 주민주도의 도시재생여건 마련 239
• 3. 재정지원 제도 확대 240
• (1) 도시재생펀드 제도 도입 240
• (2) 조세증가 담보금융의 활용 242
• 제3절 도시재생 활성화를 위한 기본법제정 243
• Ⅰ. 도시재생기본법 제정 243
• 1. 제정 필요성 243
• 2. 법안의 주요내용 244
• Ⅱ. 관련법률의 개편 방안 249
• 1. 주거환경정비법 제정 249
• (1) 개편배경 250
• (2) 주요내용 250
• 2. 도시환경정비법 제정 252
• (1) 개편배경 252
• (2) 주요내용 253
• 제5장 결 론 257
• 참고문헌 263
• ABSTRACT 274
• < 표 목 차 >
• <표 1> 도시재정비 촉진사업지구 지정현황 32
• <표 2> 도시정비사업 시행단계별 추진현황 34
• <표 3> 도시개발사업 사업방식별 지구지정 현황 36
• <표 4> 시장정비사업 추진현황 38
• <표 5> 도시기본계획과 정비계획의 법상 지위 53
• <표 6> 재정비촉진사업 절차도 67
• <표 7> 정비사업의 비교 76
• <표 8> 정비사업과 재정비촉진사업의 비교 79
• <표 9> Planning Policy Guidance(PPG) 175