국민기초생활보장제도 집행 분석 연구 : Lipsky 일선관료제 모형을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It has been more than 10 years since the national basic living security system, a representative public assistance in Korea, has been enacted. But, there are some voices in criticizing the effects of the system and issues of the enactment and demanding the improvement of the system.
Up to now, the studies on the national basis living security areas have been performed in diversified ways. But, most studies focused on the system itself such as the selection standard of beneficiaries and the unreality, and on the satisfaction with the system. As a result, the alternatives were only macroscopic approaches like the revision of the system. Despite the ceaseless efforts to improve the system, however, the alternatives failed to reflect the job characteristics at the job site and to narrow the gap between policy decision and execution. Therefore, this study was intended to identify the importance of the process of policy execution, which is the link between policy commitment and policy output as an executer of the national basic living security system, and at the same time to analyze the correlation between the work environment and the work attitudes in the process of policy execution. The results of the study is aimed at reestablishing the importance of working-lever employees in improving future national basic living security system and delivery system, and at the same time being utilized as a material to reflect their job characteristics.
On the basis of the study purposes, the results of this study focusing on the work environment and job characteristics of working-level employees can be summarized as follows.
Under the current social welfare delivery system, the policy on the national basic living security system is executed through the front-end employees who directly contact the beneficiaries. Accordingly, it implies that the work environment and work attitudes of relevant employees are essential to achieve the efficient goals of the policy. Therefore, this researcher investigated the correlation between the work environment and work attitudes of working-level employees on the ground of Michael Lipsky's street-level bureaucracy model.
In this study, the in-depth interview and direct observation were conducted on 8 employees who were in charge of the national basic living security system at a residential center located at Y, Gyeonggido. First, the preliminary survey on the public servants in charge of social welfare at the residential center was performed, and then the in-depth interview and direct observation were conducted. For the in-depth interview, the semi-structured questionnaire was used, and all interview contents were recorded and then analyzed. Based on the analysis, the specific attitudes of the study subjects were understood.
The main issues drawn from this study are presented as follows.
The working-level employees were faced with various difficulties, such as lack of resources, excessive workload, threat and challenge to authority, obscure and conflict expectations, utilization of discretionary power, influence of mass media, and isolation in the decision-making process. The relevant employees who faced the work environment showed such work attitudes as customization, normalization, simplification, limitations of demands, a weakening will for improvement.
The comprehensive results from this study are presented as follows.
Compared to the excessive workloads of the working-level employes, they faced the chronical lack of resources. Under the circumstance, the working-level employees used a counter method to maximize the insufficient resources and perform their work. For more details, the relevant employees secured some time to perform the excessive workloads, such as lessening of their business trips to prepare official documents or process the requests of the public coming to the center, consulting with the public in a businesslike or restricted way. In addition, since their works were quite obscure and complex in terms of the job characteristic, they reestablished the concept of works on their own, and then simplified them to make a process quickly and efficiently. Moreover, they spent their energy in normalized work, but took an passive attitude in processing other works by reason of excessive workloads and occurrence of public resentment. The relevant employees made efforts to improve their poor work environment and unrealistic regulations, yet, since they experienced repeated failures of the trials, their will to improve the current environment has considerably been weakened.

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 대표적인 공공부조라고 할 수 있는 국민기초생활보장제도의 시행이 10년을 넘어 가고 있다. 하지만 일각에서는 아직도 제도의 효과성과 제도 시행의 문제점을 지적하고 개선을 위한 목소리를 높이고 있다. 그동안 국민기초생활보장분야에 대한 연구는 다각적으로 진행되어 왔다.
하지만 그분야가 주로 수급자의 선정기준과 급여의 비현실성과 같은 제도 자체에 대한 연구이거나 제도의 만족도에 관한 연구였기에 그 대안도 제도의 수정과 같은 거시적인 접근이었다. 하지만 그동안 끊임없는 제도개선 노력에도 불구하고 그 대안이 현장에서의 직무 특성을 감안하지 못하고, 정책 결정과 집행 사이의 괴리감을 해소하지는 못하였다. 이에 국민기초생활보장 실무자로서 정책투입과 산출 간의 연결고리인 정책집행 과정의 중요성을 확인함과 동시에 정책집행과정에서의 직무환경과 직무행태의 상관관계를 분석하는 것을 목적으로 하고 있다. 이러한 결과는 향후 국민기초생활보장 제도 및 전달체계 개선에 있어 일선담당자들의 중요성을 재정립함과 동시에 이들의 직무특성을 반영하기위한 자료로 활용하고자 한다.
이러한 연구 목적에 기반하여 일선 담당자들의 직무환경과 직무행태에 주목하여 본 연구의 전체적인 연구 내용을 요약하면 다음과 같다.
국민기초생활보장제도라는 정책을 실현하기위해서는 현재의 사회복지 전달 체계에서는 대상자들과 직접 접촉하는 최일선 담당자를 통해서 이루어진다. 따라서 정책의 목표를 효과적으로 달성 하기위해 필수적인 것이 일선 담당자들의 직무환경과 이에 따른 직무 행태임을 시사한다. 이를 위해 일선 담당자들의 직무환경과 직무행태의 상관관계는 어떠한지 Michael Lipsky의 일선관료제 모형에 근거하여 살펴보았다.
이 연구에서는 경기도 소재 Y시 동 주민센터에서 국민기초생활보장을 담당하고 있는 8명을 대상으로 심층인터뷰와 직접관찰을 실시하였다. 우선 동 주민센터 사회복지전담공무원의 예비 조사를 실시하였고, 심층면접과 직접관찰을 수행하였다. 심층면접은 반구조화된 질문지를 사용하여 실시하였으며 모든 인터뷰 내용은 녹취록을 작성하여 분석하였다. 이를 바탕으로 연구 대상자들의 구체적인 행태를 이해할 수 있었다.
본 연구에서 나타난 주요 사항은 다음과 같다.
일선 담당자들은 부족한 자원, 과중한 업무, 권위에 대한 위협과 도전, 모호하고 대립되는 기대, 재량권의 활용, 매스컴의 영향, 의사결정과정의 소외라는 환경에 처해 있음을 알 수 있었다. 이러한 직무환경에 놓인 담당자들은 관례화, 정형화, 단순화, 수요의 제한, 개선의지 약화라는 행태를 보이고 있었다.
연구결과를 종합하여 얻어진 결과는 다음과 같다.
일선담당자들은 맡겨진 과중한 업무에 비해 만성적인 자원의 부족 상태에 처해 있었다. 일선담당자들은 이러한 환경에서 부족하지만 주어진 자원의 활용을 극대화하여 업무를 수행하기위해 대응기제를 사용하고 있었다. 이를 구체적으로 보면, 담당자들은 과중한 업무를 수행하기위해 스스로 시간을 확보하고자 출장을 줄여 공문 작성이나 내방민원 해결에 주력하거나 찾아오는 대상에게 사무적이고 절제된 상담을 하게 되는 것으로 나타났다. 또한 업무특성상 모호하고 복잡한 업무가 많은데, 이런 경우 스스로 업무의 개념을 재정립하여 단순화하여 신속하고 효율적인 처리를 하였고 주로 정형화된 업무에 에너지를 투입하였으나 그 외의 업무에는 업무과중, 민원발생 등을 이유로 소극적인 행태를 보이기도 하였다. 이외에 담당자들은 열악한 직무환경과 비현실적인 규정의 개선을 위한 노력들을 시도하였으나 반복적으로 좌절되면서 현실을 개선하고자하는 의지가 많이 약화되어 있었다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론............................... 1
• 제 2 장 이론적 배경..................... 4
• 제 1 절 국민기초생활보장제도....... 4
• 1. 제도의 내용......................... 4
• 2. 전달체계............. ................7
• 3. 선행연구............. ................9
• 제 2 절 정책집행이론...................11
• 1. 정책집행의 의의...... ................11
• 2. 정책집행의 접근방법 ................12
• 제 3 절 Lipsky 일선관료제 이론..... 15
• 1. 일선관료제의 의의... ................15
• 2. 일선관료의 직무환경................ 17
• 3. 일선관료의 직무행태................ 19
• 4. 선행연구 ................................21
• 제 3 장 연구 방법........................ 23
• 제 1 절 연구 분석틀..................... 23
• 제 2 절 자료 수집........................ 23
• 제 3 절 조사 대상자..................... 24
• 제 4 절 자료 분석........................ 25
• 제 4 장 연구 결과....................... 26
• 제 1 절 직무환경 분석................. 26
• 1. 과중한 업무량........................ 26
• 2. 자원의 부족........................... 29
• 3. 권위에 대한 위협과 도전........... 33
• 4. 모호하고 대립되는 기대............ 35
• 5. 재량권의 활용......................... 37
• 6. 그 외 환경............................. 39
• 제 2 절 직무행태 분석.................. 42
• 1. 관례화................................... 42
• 2. 단순화................................... 44
• 3. 정형화................................... 46
• 4. 수요의 제한............................ 48
• 5. 개선의지 약화......................... 50
• 제 5 장 결론............................... 51
• 제 1 절 연구결과의 요약.............. 51
• 제 2 절 연구의 의의와 제언.......... 53
• 참고문헌................................... 58
• 부록......................................... 60
• ABSTRACT............................... 64