한국 보호지역 관리시스템 개선방안 연구 = Enhancing Management System of the Proteced Areas in Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The aim of this study is to make a suggestion for enhancing protected areas management system in korea that based on the understanding of PA policies at international level and comprehensive analysis of current management status of PAs in korea.
Global issues on protected areas, the management system of PAs, and the targets of PAs were analysed. Main findings of the analysis are followings:
First, there is a need of applying international standard that differentiates the categories of protected areas. IUCN protected areas category system was adopted as a global standard for classifying PAs by the 7th CBD Conference of Parties in 2004. And World Database on Protected Areas (WDPA) requests to include the information on IUCN category for PAs upon submitting the PAs data. It requires that IUCN category system be applied to the PAs in korea promptly and widely.
Second, there is a growing need for extending the range of PAs and strengthening the networks of PAs. The CBD PoWPA requires establishment of comprehensive network of PAs with a consideration of ecological network from terrestrial landscape to sea scape for maintaining the ecological structure and its function. Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 establishes a conservation target of 17% of terrestrial and inland water areas and 10% of marine and coastal areas. These issues are one of the key issues for implementing PoWPA and achieving Aichi target in each countries and it needs to be carrying forward actively.
Third, institutional framework of PAs is required to be strengthened in line with international agreements and regulations. Some of the PAs in korea are designated and managed based on international agreements and regulations such as Biosphere Reserve, World Natural Heritage, and Ramsar Wetlands, etc. However, organizational structure and legal foothold for designating and managing the PAs are relatively weak and inappropriate. Thus, implementation of necessary works and tasks are not coordinated effectively. Establishment of legal and institutional framework at national level needs to be precede to the designation and management systems of PAs in accordance with global criteria.
Forth, Management Effectiveness Evaluation (MEE) of PAs should be expanded and reinforced. PoWPA of CBD elucidates the development of PA management standard and evaluation of management effectiveness of PAs. Decision on PAs (Decision X/31) made by the COP 10 of CBD demands member states to perform MEE over 60% of total protected areas by 2015. At present, 35.7% (39 PAs, 6,964㎢) of the PAs are evaluated in korea. Government supports are definitely needed to fulfill the target by 2015.
Fifth, evaluating the value of PAs, governance, and capacity building is important in PAs management. There is a growing awareness on the value and benefits of the PAs including ecosystem services with an adoption of the ABS (Access and Benefit Sharing to genetic resources) protocol and Decision X/31 at the 10th CBD Conference of the Parties. It is also essential to establish governance type that ensure the participation of the stakeholder including local communities for effective management of PAs. There have to be more concerns for issues on strengthening the effect of PAs designation and its' management effectiveness.
Sixth, it is necessary to update the WDPA continuously. WDPA is utilized as the reference of national/global environment assessment as well as used as the UN list of protected areas. As of October 2011, data on 302 PAs are submitted and data on 291 PAs are registered which accounts for only 21.5% of total PAs (1,401 PAs) in korea. There should be more concerns on this matter from relevant agencies.
Seventh, a national implementation plan of PoWPA has to be established. The COP 10 of CBD decides detailed targets of the PAs. It also stipulates each member state build an implementation plan at the national level and reflect the targets into the national strategy for biodiversity and its implementation plan. In order to achieve these targets, in-depth review on the status of implementation in korea and devising an implementation plan to fulfill a national PoWPA has to be carried forward. Furthermore, Indices that reflect PAs status need to be incorporated into a national level plan.
Current status of PAs in korea are comprehensively reviewed and analysed including the history of PAs, designation goals and criteria, management systems, national level plans, PA designation, overlapping issues, national territory, and ecological networks in national level, etc. Main findings are follows;
First, each types of PAs is needs to be differentiated. Analysis on 10 laws and regulations related to PAs shows that designation goals and criteria of PAs are not clearly addressed and redundant terminology are frequent. To improve the situation, types of PAs and criteria of its' designation needs to be redefined and reclassified.
Second, establishment of integrated system is required for PAs management. PAs management system in korea has authorized to diversified 4 governmental agencies (Ministry of Environment (MOE), Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs (MLTMA), Cultural Properties Administration (CPA), and Korea Forestry Service (KFS)). And there remains a continuing cause for concern of overlapping designation and management conflicts. The networks among PAs are not sufficient and the agencies are competing for securing the management authorities that causes overlapped investment of administrative capabilities. Moreover, there governmental agencies take rather individual actions to international requirements at times, so it's difficult to manage a nation-wide system. Analysis show that 3,519.6㎢(34.9%) of terrestrial PAs and 528.2㎢(9.8%) of marine PAs are overlapped in designation. When the figures are looked at by the agencies, 1,498.4㎢ is overlapped between MOE and KFS, 533.5㎢ between MOE and CPA, 291.5㎢ between CPA and KFS, and 236.8㎢ between MOE and MLTMA.
Third, more protected areas need to be designated. As of 2011, 1,401 PAs with 18 types (19,533.2㎢) are designated as PAs in korea.
Among those, 1,379 with 15 types (17,124.3㎢) are designated based on national laws and 22 PAs with 3 types (2,408.9㎢) are designated based on international agreements and conventions. With a simple arithmetic sum up of the areas of PAs, the areas of terrestrial PAs is 13,606.8㎢ (accounting for 13.6% of total terrestrial territory (100,033㎢), and the areas of marine PAs stands at 5,926.4㎢ (accounting for 6.8 % of territorial waters (86,891㎢), and 1.3% of exclusive economic zone (443,838㎢)). However, when the removal of overlapping areas, the areas of terrestrial PAs amounts to 10,087.1㎢ (10.1% of terrestrial territory), and the areas of marine PAs reaches 5,398.8㎢ (6.2% of terrestrial waters, and 1.2% of EEZ).
The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 demands each member state to expand its terrestrial PAs up to 17% of terrestrial/inland water ecosystems, and marine PAs up to 10% of marine/coastal ecosystems. To achieve this target, 6.9% (7,000㎢) of the terrestrial territory area and 8.8% (39,000㎢) of the terrestrial waters area needs to be designated as PAs additionally and the national strategy has to be revised to meet this requirement. Meanwhile, 50.4% of Grade 1 area according to according the Ecological Nature Status Map and 81.9% of Grade 1 area according to Environmental Conservation Value Assessment Map is not designated as PAs, thus the priority for potential PAs may be given to those areas.
For those areas that are not in the category of PAs but are under the protection by relevant law have to be considered to be included in the category of PAs concurrently.
Forth, PAs for marine and freshwater ecosystems conservation need to be expanded. Only 1.2 % of EEZ is designated as PAs. In order to achieve the global target which aims to expand marine PAs up to 10% of marine/coastal ecosystems, efforts for ecosystem survey and marine PAs designation should be focused on EEZ. Protection of Freshwater ecosystem through designation of PAs should be increased as it is one of the essential elements for maintaining terrestrial ecosystem service. Currently, only 2.6% of those ecosystem is protected as PAs.
Fifth, the networks among the PAs have to be reinforced. In the designation of the PAs, it tends to give consideration more on specific areas or habitats than on the networks among PAs in landscape level in korea. On carrying forward a expansion and connecting PAs, a nation-wide ecological networks in landscape level should be considered for reinforcing the functions and roles of PAs. A strategy for this network should be established and implemented from a landscape ecological perspective in accordance with the functions of three major ecological axis in korea.
Based on comprehensive review and analysis of international PAs policies and current status of PAs in korea, I suggested to consider followings to make a enhancement of management system of the PAs in korea.
First, it is suggested to apply IUCN category system for classifying and differentiating the PAs in korea. Key items were chosen for each category with a consideration of environment of korea. 15 key items were chosen for 6 category and the guidelines for applying these category system was delivered. I suggested to reclassify 15 types of present PAs into 6 types of PAs.
Second, it is suggested to establish an integrated management system of PAs. CBD PoWPA stipulates that each member state sets and consolidates a management system to integrate PAs into a global network. I propose alternative approaches to enhance the management system of PAs in korea. One is establishment of new authority for integrated management and the other is building up an integrated management system while optimizing the existing system of PAs.
Third, it is suggested to expand the range of PAs and establish networks. The CBD PoWPA requires integration of PAs with a consideration of ecological networks. Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 sets up a detailed target to expand the PAs up to 17% of terrestrial and inland water areas and up to 10% of marine and coastal areas.
I presented 4 strategies for expanding and networking of the PAs; expansion of PAs along 3 major ecological-axis, extension of category for natural protected areas, setting up database of potential PAs, and securing connection with the national plan. It is also suggested that expansion of terrestrial PAs from 10,087㎢(10.1%) to 15,000㎢(15%) by 2015 and 18,000㎢(18%) by 2020, and marine PAs from 5,398.2㎢(1.2%) to 22,200㎢(5%) by 2015 and 44,400㎢(10%) by 2020.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 국제사회의 보호지역 관련 정책동향을 파악하고, 우리나라 보호지역 관리현황을 종합적으로 분석하여 보호지역 관리시스템 개선방안을 제시하는 것이 목적이다.
국제사회의 보호지역 관련 정책동향을 분석한 결과와 대응방안은 다음과 같다. 첫째, 보호지역 유형별 차별성 부여를 위한 국제적인 기준 적용이 필요하다. 제7차 생물다양성협약 당사국총회에서 IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 보호지역 분류의 국제적인 기준으로 채택하였다. 또한, 세계보호지역데이터베이스 제출시 IUCN 보호지역 카테고리를 명시하여 제출하도록 하고 있어 우리나라 보호지역을 IUCN 카테고리를 적용하여 유형을 분류해야 한다.
둘째, 보호지역 확대 및 네트워크 강화가 필요하다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램은 보호지역의 생태적 구조와 기능 유지를 위해 육지에서부터 해양경관에 이르기까지 광범위한 보호지역을 생태네트워크 개념을 고려하여 통합하도록 요구하고 있다. 2011-2020 생물다양성 전략계획은 2020년까지 육상/육수 생태계의 17%, 해양/연안의 10%를 보호지역으로 확대하도록 목표를 제시하였다. 국제사회에서 보호지역 확대와 네트워크 연결은 가장 중요한 이슈로 적극적인 추진이 필요하다.
셋째, 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 기반 강화가 필요하다. 우리나라는 생물권보전지역, 세계자연유산, 람사르습지 등 국제협약 및 규약에 의한 보호지역을 지정․관리하고 있다. 그러나 국제보호지역의 지정 및 관리를 위한 조직과 법률적 기반이 미흡하고, 국가차원에서 관련 업무가 이루어지지 않고 있다. 국가차원에서 국제기준의 보호지역 지정․관리체계를 정립하기 위한 법과 제도적 뒷받침이 선행되어야 할 것이다.
넷째, 보호지역관리효과성평가를 확대․강화해야 한다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역에 대한 관리표준 개발과 보호지역관리효과성평가를 시행하도록 하고 있다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회의 보호지역 결정문(Decision Ⅹ/31)에는 2015년까지 국가 보호지역 면적의 60% 이상에 대해 보호지역관리효과성평가를 수행도록 하고 있다. 우리나라는 현재 보호지역 면적의 35.7%(39개소, 6,964㎢)를 평가하였다. 2015년까지 60% 이상을 평가하도록 정책적인 지원이 필요하다.
다섯째, 보호지역의 가치평가 및 거버넌스와 역량강화가 필요하다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회에서 ABS 의정서와 보호지역 결정문(Decision Ⅹ/31) 채택으로 생태계서비스를 포함한 보호지역의 가치와 혜택 평가는 중요성이 부각되고 있다. 또한 보호지역 관리에 지역주민을 비롯한 이해관계자를 참여시키는 거버넌스 구축은 보호지역 관리에 필수요소이며, 인식증진, 역량강화 등 보호지역 지정 및 관리효과성을 높이기 위한 이슈에 많은 관심을 기울여야 할 것이다.
여섯째, 세계보호지역데이터베이스의 지속적인 갱신이 필요하다. UN 보호지역 목록으로 사용되는 세계보호지역데이터베이스는 국가 및 글로벌 환경평가의 근거자료로 사용된다. 우리나라는 2011년 10월 현재 세계보호지역데이터베이스에 292개소의 보호지역이 등록되어 있다. 이는 우리나라 1,401개소의 20.8%에 해당하는 미미한 실적이다. 우리나라 모든 보호지역을 단계적으로 등록할 수 있도록 관계기관의 관심이 필요하다.
일곱째, 국가 보호지역실행프로그램 이행계획을 수립해야 한다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회에서는 보호지역과 관련하여 구체적인 목표치를 제시하고 있다. 그리고 국가 수준에서 이행계획을 수립하여 국가 생물다양성 전략 및 이행계획에 반영하도록 명시하고 있다. 따라서 우리나라 이행현황을 정리하고 국제사회에서 요구하는 목표 달성을 위한 국가 보호지역실행프로그램 이행 계획을 수립해야 한다. 그리고 국가계획에 보호지역 관련 지표를 반영하여 정책에 반영될 수 있도록 해야 한다.
우리나라 보호지역 현황을 분석한 결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 보호지역 유형별 차별성 부여가 필요하다. 보호지역 관련 10개 법률의 목적과 지정기준을 분석한 결과 보호지역 지정 목적과 기준 간 사용용어의 중복이 빈번하게 나타나 차별성이 없는 것으로 나타났다. 이를 개선하기 위해 보호지역 유형간 차별성을 갖도록 보호지역 유형과 지정기준을 재정립하는 방안을 강구해야 한다.
둘째, 보호지역 통합관리시스템 정립이 필요하다. 우리나라 보호지역 관리체계의 특징은 정책을 수립․시행하는 정부기관이 환경부, 국토해양부, 문화재청, 산림청 등 4개 부처로 다원화되어 있다는 것이다. 이로 인해 중복지정 및 관리 충돌 등의 문제가 상존하고 있다. 보호지역 간 연계성이 부족하고 관리권 경쟁, 복잡하고 다양한 관리체계 등으로 행정력을 낭비하고 있다. 또한 국제적인 요구사항에 개별적으로 대처하는 등 국가적인 차원의 시스템 작동이 어려운 실정이다. 따라서 다원화되어 있는 보호지역 관리체계를 통합관리시스템으로 재정립해야 한다. 우리나라 보호지역 중복현황을 살펴보면 육상지역 보호지역은 3,519.6㎢(34.9%), 해양보호지역은 528.2㎢(9.8%)가 중복되어 있는 것으로 나타났다. 정부부처 소관별 보호지역 중복면적은 환경부와 산림청 1,498.4㎢, 환경부와 문화재청 533.5㎢, 문화재청과 산림청 291.5㎢, 환경부와 국토해양부 236.8㎢가 중복되어 있다.
셋째, 보호지역 확대지정이 필요하다. 2011년 현재 우리나라 보호지역은 총 18개 유형 1,401개소, 19,533.2㎢가 지정되어 있는 것으로 나타났다. 국내 10개 법률에 따라 지정된 보호지역은 15개 유형, 1,379개소 17,124.3㎢이었으며, 국제협약 및 규약에 의한 보호지역은 3개 유형, 22개소로 면적은 2,408.9㎢이다. 보호지역 지정면적을 산술적으로 더했을 때 육상보호지역이 13,606.8㎢로 국토면적(100,033㎢)의 13.6%, 해양보호지역이 5,926.4㎢로 영해면적(86,891㎢)의 6.8%, 해양면적(배타적경제수역: 443,838㎢)의 1.3%로 나타났다. 그러나 중복 지정된 보호지역 면적을 제외하면 육상보호지역은 10,087.1㎢로 국토면적의 10.1%, 해양보호지역은 5,398.8㎢로 영해면적의 6.2%, 해양면적의 1.2%가 보호지역으로 지정되어 있다.
2011-2020 생물다양성 전략계획에서는 2020년까지 육상보호지역을 국토면적의 17%, 해양보호지역을 해양면적의 10%까지 확대하도록 요구하고 있다. 이에 비하면 육상보호지역은 6.9%(7,000㎢)가 부족하며, 해양보호지역은 8.8%(39,000㎢)가 부족하다. 따라서 생물다양성협약에서 요구하는 수준으로 보호지역 확대를 위해 관련 국가계획을 수정해야 한다. 한편, 생태자연도 등급 1 지역의 50.4%, 국토환경성평가도 등급 1지역의 81.9%가 보호지역으로 지정되어 않은 상태로 이들 지역을 보호지역 확대의 우선 대상지로 검토할 필요가 있다. 그리고 현재 자연보호지역으로 범주에 포함하고 있지 않은 상수원보호지역, 수산자원보호구역, 개발제한구역 등을 보호지역의 범주에 포함시켜야 한다.
넷째, 해양 및 담수생태계 보호지역 확대가 필요하다. 연안․해양 보호지역은 해양면적이 1.2%가 지정되어 있다. 국제사회에서 요구하는 해양면적의 10%를 보호지역으로 지정하기 위해서는 배타적경제수역을 대상으로 생태계조사와 보호지역 지정을 추진해 한다. 담수생태계는 육상생태계 유지의 필수적인 요소이나 보호지역으로 지정된 비율이 2.6%로 낮은 수준으로 보호지역 확대가 필요하다.
다섯째, 보호지역 네트워크를 강화해야 한다. 우리나라 보호지역은 상호간 네트워크를 고려하여 지정되기 보다는 특정대상 지역 및 서식지를 대상으로 개별적으로 지정되고 있다. 보호지역의 기능과 역할 강화를 위해서 국토 생태네트워크 구축차원에서 보호지역을 확대․연결해 나가야 한다. 국토 3대 핵심생태축에 부여된 기능에 따라 경관생태학적인 측면에서 네트워크 전략을 수립․시행해야 할 것이다.
국제사회의 보호지역 관련 정책동향과 우리나라 자연환경 보호지역 현황을 종합적으로 분석하여 보호지역 관리시스템 개선방안을 다음과 같이 제안하였다. 첫째, IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하여 우리나라 보호지역을 유형화하고 차별성을 부여하는 방안을 제안하였다. 우리나라 보호지역 지정 목적과 기준은 관련 법률 상호 간 용어 중복이 많고 차별성이 없는 것으로 나타났다. 보호지역 유형별 차별성 부여 방안으로 국제적인 보호지역 분류기준으로 사용되고 있는 IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하였다. IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하기 위해 우리나라 환경특성을 고려하여 보호지역 카테고리별 적용항목을 선정하였다. 6개 유형의 보호지역에 총 15개 적용항목을 선정하고 각 유형별 보호지역 카테고리 적용 가이드라인을 제시하였다. 보호지역 유형분류 가이드라인에 따라 현재 15개 유형의 보호지역을 6개 유형으로 재정립하는 방안을 제안하였다.
둘째, 우리나라 보호지역 통합관리시스템 구축방안을 제안하였다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역을 글로벌 네트워크로 통합을 위한 관리체계를 설정하고 강화하도록 하고 있다. 다원화되어 있는 우리나라 보호지역 관리체계를 강화하기 위한 방안으로 보호지역관리청을 신설하는 방안과 현재의 보호지역 관리 시스템을 최대한 유지하여 통합관리시스템 구축방안을 제안하였다.
셋째, 우리나라 보호지역 확대 및 네트워크 방안을 제안하였다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역을 생태네트워크 개념을 고려하여 통합하도록 요구하고 있으며, 2011-2020 생물다양성 전략계획은 2020년까지 육상/육수 생태계 17%, 해양/연안 10%를 보호지역으로 확대하도록 구체적인 목표를 제시하였다. 이에 따라, 보호지역 확대 및 네트워크 전략으로 국토 3대 핵심생태축 중심의 보호지역 확대, 자연 보호지역 범주 확대, 보호지역 지정 대상 DB 구축, 국가 계획과 연계성 확보 등 4개 전략을 제시하고 보호지역 확대 목표와 우선순위를 설정하였다. 육상 보호지역은 현재 10,087㎢(10.1%)에서 2015년 15,000㎢(15%), 2020년 18,000㎢(18%)로 확대하고 해양보호지역은 현재 5,398.2㎢(1.2%)에서 2015년 22,200㎢(5%), 2020년 44,400㎢(10%)로 확대하는 목표를 제안하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구내용 및 방법 4
• 1. 연구내용 및 범위 4
• 2. 연구수행 체계 8
• 3. 연구방법 9
• 제 2 장 연구의 이론적 고찰 21
• 제 1 절 보호지역의 개념과 가치 21
• 1. 보호지역의 개념 21
• 2. 보호지역의 가치 28
• 제 2 절 보호지역 관리시스템 연구 33
• 1. 보호지역 지정기준에 관한 연구 33
• 2. 보호지역 관리체계에 관한 연구 39
• 3. 국제사회의 보호지역 논의동향 적용 연구 45
• 제 3 절 이론적 고찰 종합 및 시사점 48
• 제 3 장 국제사회의 보호지역 정책동향 53
• 제 1 절 국제사회 보호지역 논의 흐름 53
• 1. IUCN과 세계공원총회 53
• 2. 생물다양성협약과 국가정상회의 57
• 제 2 절 국제사회 보호지역 시스템 62
• 1. IUCN 보호지역 카테고리 시스템 62
• 2. 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 82
• 3. 국외 보호지역 관리체계 95
• 제 3 절 국제사회 보호지역 정책 동향 102
• 1. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램 102
• 2. CBD COP 10 보호지역 관련 결정사항 107
• 3. 세계보호지역데이터베이스 시스템 118
• 제 4 절 소결 124
• 제 4 장 한국의 보호지역 현황 129
• 제 1 절 보호지역 관리시스템 129
• 1. 보호지역 발전사 129
• 2. 보호지역 지정목적 141
• 3. 보호지역 지정기준 153
• 4. 보호지역 관리체계 161
• 5. 보호지역 국가계획 185
• 제 2 절 우리나라 보호지역 지정현황 196
• 1. 보호지역 지정현황 196
• 2. 보호지역 중복현황 221
• 3. 국토환경과 보호지역 현황 238
• 4. 국토 3대 핵심생태축과 보호지역 254
• 제 3 절 소결 262
• 제 5 장 보호지역 관리시스템 개선방안 267
• 제 1 절 보호지역 유형 재정립 방안 268
• 1. 보호지역 유형화를 위한 가이드라인 설정 268
• 2. 보호지역 유형 재정립 273
• 제 2 절 보호지역 통합관리시스템 구축 방안 278
• 제 3 절 보호지역 확대 및 네트워크 방안 283
• 1. 보호지역 확대 및 네트워크 전략 283
• 2. 보호지역 확대 및 네트워크 방안 289
• 제 6 장 결론 291
• 인용문헌 293
• 부록 용어정리 303
• Summary 307