행정이념의 우선순위에 관한 연구 = (A) Study on the Priority of Administrative Ideology

국문 초록 (Abstract)

한국은 1948년 독립국가로 출범한 이후 국․내외적 혼란과 한국전쟁 등 격랑의 역사를 극복하면서 60여년 만에 전 세계가 부러워하는 압축혁명을 통해 산업화와 민주화를 동시에 이루었다. 오늘에 도달하는 압축혁명의 과정에서 행정이 주도적인 역할을 해왔고, 향후 과제해결에서도 행정국가의 특성상 주도적인 역할을 할 가능성이 크다. 이러한 행정이 추구하고자 하는 바람직한 가치 또는 공무원이 준수해야 할 규범이나 행동기준으로서 행정의 정신적 지주역할을 하는 것이 행정이념이다. 행정이념은 또한 행정의 이상적인 형태에 대한 관념과 그것의 실현을 위한 당위적 실천을 요청하는 규범을 포함하고 있다. 이러한 역할을 하는 행정이념은 역대 정부가 추구하려고 한 당위로서 이상적 행정이념과 현실적으로 실천된 행정이념으로 나눌 수 있다. 본 연구의 목적은 오늘의 한국을 만든 행정이 추구하려고 했던 ‘당위․이상으로서의 행정이념’과 실제적으로 ‘실천되었다고 인식된 행정이념’을 실증적 연구를 통해 비교․분석함으로서 이상과 현실간의 괴리여부를 확인하고 향후 “우리행정에서 바람직한 행정이념 우선순위는 무엇인가”를 모색하는 것이다.
이를 위해 우선 문헌연구를 통해 주요행정이념과 하위요소로 구성된 행정이념 모델을 설정하였다. 설정된 행정이념 모델은 주요행정이념을 능률성, 효과성, 형평성, 민주성, 합법성, 대응성, 윤리성 7개로 구성하고, 각 이념의 하위요소로는 1)능률성은 비용절감, 행정성과 극대화, 행정전문화 3개를, 2)효과성은 정책목표달성, 행정서비스 제고, 조직목적 달성 3개를, 3)형평성은 기회균등(절차의 공평성), 결과균등(수혜의 공평성) 2개를, 4)민주성은 조직분권화, 대표관료제, 국민주권, 시민참여, 여론반영 5개를, 5)합법성은 법규준수, 적법절차, 피해구제, 약자권익보호 4개를, 6)대응성은 국민요구수렴, 고객수요충족 2개를, 7)윤리성은 공익달성의무, 청렴의무, 직무성실의무, 정치적 중립의무 4개 등 총23개의 하위요소를 설정하였다. 이는 연구 및 분석에서 기준이 되는 행정이념의 모델로서 역할을 한다.
제1공화국이후 역대 우리정부는 나름대로 국가발전을 추구해왔다. 국가발전에서 중추적인 역할을 해온 행정부가 어떤 행정이념을 추구하려고 했으며, 그것이 어떻게 실천되어 왔는지를 알아보고 더 나은 미래를 위해 추구해야할 행정이념들 간의 우선순위를 모색했다.
따라서 역대정부가 추구하려고 한 당위․규범적으로 추구하려고 한 행정이념은 역대 대통령 취임사 내용분석(content analysis)을 통하여 추출하고, 실제․현실적으로 실행된 행정이념은 현직공무원들을 대상으로 하는 인식조사를 통하여 찾았다. 향후 우리사회에 바람직한 행정이념의 우선순위는 정책결정에서 가장 핵심적인 역할을 하는 고위공무원단을 대상으로 설문조사와 AHP분석을 통해 추출하였다. 이를 위해 제1대부터 제17대까지 역대 대통령 취임사를 내용분석하기 위해서는 한국어 내용분석을 위하여 만들어진 전문 패키지 KrKwic 사용하였고, 공무원 인식에 대한 설문조사 분석을 위하여 SPSS 15.0K를 사용하였으며, 고위공무원단을 통한 행정이념 우선순위 분석에 있어서는 Expert Choice 2000을 이용하여 AHP분석을 활용했다.
조사대상은 취임사 분석에 관하여는 제1대부터 제17대 대통령 취임사를 대상으로 하고, 공무원 인식조사에서는 중앙과 지방으로 나누어 4개 중앙부처 소속 공무원 240명과 3개 광역자치단체 공무원 90명, 3개 기초 자치단체 90명 등 총420명을 대상으로 설문조사를 실시하였다.
역대정부가 추구하려고 했던 당위․규범적 행정이념은 역대정부의 국정철학. 청사진, 이상 등이 포함되어 있는 대통령 취임사 내용분석을 통하여 추출하였다. 제1대부터 제17대 이명박 대통령까지 대통령 취임사를 내용분석(content analysis)한 결과, 가장 추구하려고 했던 당위․규범적 행정이념은 역대 정부에서 제4공화국, 제5공화국, 이명박 정부를 제외하고는 취임사에서 모두 민주성을 최우선의 행정이념으로 표명해왔다.
이와 같이 역대 대통령이 민주성을 가장 많이 주창할 수밖에 없었던 이유는 6․25전쟁의 경험과 4.19혁명으로 한국사회에서 공식적인 통치이념은 반공과 자유민주주의가 되었기 때문이다. 이런 영향으로 제4공화국 유신체제의 출발인 제9대, 제5공화국, 이명박 정부를 제외한 역대 대통령 취임사는 통치이념이자 핵심적 행정이념으로 민주성을 주장하였던 것이다.
대통령 취임사에 나타난 행정이념은 추구하려고한 당위․규범적인 것이어서 선언적으로 끝날 수 있으며 이러한 규범적 행정이념들이 현실적으로 실천된 것과는 차이가 날 수 있다. 이를 확인하기 위해 현실적으로 실천된 행정이념은 공무원들의 인식을 통해서 찾았다. 공무원의 인식이 훨씬 더 구체적이고 현실적이기 때문이다.
현직 공무원에 대한 인식조사 결과, 제1공화국부터 이명박 정부에 이르기까지 그 당시 공무원들이 가장 중요시 했다고 인식된 행정이념은 제1․3․4․5공화국․노태우․이명박 정부에서는 효과성, 제2공화국․김영삼․김대중․노무현 정부에서는 민주성이 가장 중시되었던 행정이념으로 인식되고 있다. 여기서 제2공화국은 9개월로 단명했다는 점을 고려한다면 한국행정에서 김영삼․김대중․노무현 정부에서는 취임사에서 추구하려고 한 당위론적․이상적 행정이념과 역대정부가 최우선적으로 추구했다고 현직 공무원에게 인식된 행정이념이 민주성으로 일치하고 있는 것을 알 수 있다. 즉, 당위적․규범적 행정이념과 실제적․현실적 행정이념이 민주성으로 일치하는 것은 김영삼 정부에서부터 시작한다. 한국행정에서 민주성은 김영삼 정부부터 뿌리를 내려 이상과 현실이 일치하기 시작했음을 알 수 있다.
효과성 이념은 제1․2․3공화국 취임사에서는 민주성 다음의 2위로, 제4공화국 취임사에서는 최우선으로 강조되었으며, 제1․3․4․5공화국, 노태우 정부에서는 최우선으로 추진된 이념으로 인식되었다. 즉 압축성장의 시기에 효과성은 늘 중시되었으며, 효과성 중시는 압축성장이라는 과실과 함께 목표지상주의 행정문화와 부(富)의 편재, 부정부패, 정경유착같은 부작용도 낳았다. 제3․4공화국의 효과성 우선정책이 낳은 부작용을 치유하고, 집권의 정당성을 확보하기 위해 5공화국은 취임사에서 형평성을 도입하게 된다.
현 이명박 정부는 취임사에서는 형평성이 가장 강조되었으나, 인식된 이념은 효과성이 최우선이다. 이는 IMF 외환위기 이후 우리 사회에 도입 된 ‘신자유주의’의 후유증으로 나타난 ‘부(富)의 양극화’ 문제를 인식하고 이를 해결하기 위한 방향으로 ‘형평성’을 도입하였으나, 이를 해결하는 방법으로 정부조직개편에서는 효과성을 중시하는 신자유주의적인 ‘신공공관리론적인 접근’을 택하였고 정부초기에 도입된 ‘작은 정부’ ‘기업 프렌들리’ 정책은 형평성과는 조화되기 힘들었다. 여기서 이명박 초기정부에서 행정이념상의 혼란을 볼 수 있었으나, 집권 3년차인 2010년 광복절 경축사에서 ‘공정성’을 주된 이념으로 제시하였다.
전국의 공무원(420명)을 대상으로 한 향후 정책결정 과정에서 규범적으로 중요시해야 할 행정이념과 현재까지 행정에서 실제적으로 중요시한 행정이념의 우선순위를 조사한 결과, 규범적으로 중요시해야 할 우선순위는 합법성, 민주성, 효과성, 능률성, 형평성, 윤리성, 대응성 순으로 나타났고, 실제로 현실행정에서 중요시했던 행정이념 순위는 합법성, 효과성, 능률성, 민주성, 형평성, 윤리성, 대응성 순으로 나타났다.
규범적 입장과 현실적 입장을 비교하면, 합법성은 규범적․현실적 입장에서 모두 최우선 순위로 나타났다. 그 이유는 합법성은 행정의 근거와 한계를 결정해주고, 정책집행에서 객관성 유지, 합법성 위주의 감사 대비, 합법성만은 반드시 만족시키려는 조직 내 분위기 등 때문이었다.
규범적 입장에서는 2위인 민주성이 현실적으로는 4위로 나타나고, 규범적 입장에서는 3위인 효과성, 4위인 능률성이 현실적 입장에서는 2위, 3위로 나타난다. 가장 큰 차이는 민주성과 효과성․능률성 간의 순위가 뒤바뀌는 것으로 행정학에서 일반적으로 논의되고 있는 민주성과 능률성의 대립․상충이다. 이 경우 우리 공무원들은 규범적으로는 민주성을, 현실적으로는 효과성을 우선시 한다는 것을 이번 조사를 통해서 확인할 수 있었다.
소속부처에 따라서 현실적으로 가장 중요시했던 행정이념의 우선순위는 경제부처 공무원은 효과성. 합법성. 능률성 순이었으나, 비경제부처 공무원은 합법성, 효과성, 민주성 순이었다. 과거에 경제부처 공무원들은 합법성보다 효과성을 우선했다는 것이며, 합법성보다 효과성을 우선하는 업무추진은 성장제일주의, 수단과 방법을 가리지 않는 목표지상주의, 부의 편재 등 여러 가지 부작용을 낳았고, 이러한 부작용은 형평성을 추구하게 되는 계기가 된다. 합법성 다음으로 규범적으로는 2위인 민주성이, 실제적 입장에서는 4위로 효과성․능률성에 뒤지는 이유는 민주성 추구를 위해서는 많은 시간과 절차가 필요하나, 아직까지 우리 현실은 시간이 걸리는 것과 절차를 낭비라고 여기는 ‘빨리빨리’문화가 잔존하기 때문이다.
고위공무원단을 대상으로 한 AHP 분석결과, 행정이념의 우선순위는 합법성, 윤리성, 민주성, 대응성, 효과성, 형평성, 능률성 순으로 중요도가 산출되었다.
23개 세부요소들의 중요도를 비교한 결과, 법규준수가 가장 중요시되고, 그 다음으로 기회균등․국민요구수렴이 각각 두 번째로 중시되는 이념으로 나타났다. 약자권익보호가 네 번째, 고객수요충족․청렴의무가 각각 다섯 번째, 공익달성의무, 적법절차, 결과균등, 정책목표달성이 그 뒤를 이었다.
이상에서 우리나라 고위공무원단은 합법성 중 실체적 합법성인 법규준수를 가장 중시하며, 합법성이라는 조건아래 형평성 문제는 기회균등을 중시하는 자유민주주의적인 이념을 갖고 있으며, 대응성에서는 적극적인 국민요구수렴도 동시에 중요하게 여기고 있는 것을 알 수 있다.
결론적으로 행정이념은 행정활동을 지도하고 뒷받침하는 원칙이나 규범으로서 행정이 지향하고 추구하는 가치이기도 하다. 우리 공무원들이 당위로서 추구하고자 한 행정이념은 민주성이었으나, 현실적으로 공무원들이 가장 중요시하는 실제적 행정이념은 합법성이다. 이와 같은 이상․당위적 이념으로서의 민주성과 현실․실제적 이념으로서의 합법성이라는 행정이념간의 간극(gap)을 극복하기 위해서는 공무원의 의식을 변화시키기 위한 교육과 합법성 위주의 행정문화를 변화시키는 노력이 필요할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Republic of Korea has achieved both industrialization and democracy in the 60 years since it was reestablished as an independent country in 1948, overcoming a myriad of crises, both internal and external, in the aftermath of the Korean War. It is widely believed that the success was possible through a condensed revolution. Administration has played a pivotal role in the process of the condensed revolution. It is also expected that administration will play a major role in handling future national affairs. Administrative ideology is an ideal value that the administration pursues and sets as a norm or standard that civil servants have to follow, functioning as an ideological pivot in the administration. Administrative ideology includes both ideas on the ideal types of administration and norms that need to be practiced to realize these ideas. Administrative ideologies can be divided into the ideal administrative ideology as sollen that governments pursue and the practical administrative ideology that was actually implemented. The purpose of this study is to identify the gap between the ideal and the reality in terms of administrative ideology, and to find out the priority of desirable administrative ideologies by comparing the ideal administrative ideology and the realized one.
This study relied on literature review to set up an administrative ideology model consisting of main administrative ideologies and their subcomponents. The model stresses efficiency, effectiveness, equity, democracy, legality, responsiveness and ethics as main administrative ideologies. A total of twenty three (23) subcomponents was set for each main ideology; for efficiency, three (3) components including cost reduction, maximization of administration performance and professionalization of administration; for effectiveness, three (3) components including policy goal achievement, improvement of administrative service and organizational goal achievement; for equity, two (2) components including procedural fairness and distributional equity; for democracy, five (5) components including organizational decentralization, representative bureaucracy, popular sovereignty, citizen participation and reflection of public opinion; for legality, four (4) components including observance of laws, due process, legal remedy of damage and protection of disadvantaged; for responsiveness, two (2) components including substantive approach to public demands and procedural approach to public demands; for ethics, four components (4) including duty of public interest, duty of integrity, duty of sincerity, and duty of political neutrality.
Since the 1st Republic, each government has strived to develop the country in its own way. This study has focused on what administrative ideology each government sought, how its ideology was practiced and what priority can be put to the administrative ideologies.
To answer these questions, this study conducted content analysis on the inauguration address of each president to extract administrative ideology as sollen or ideal, and conducted a survey to the current civil servants to find out how the administrative ideology was being realized. The priority of desirable administrative ideologies was extracted through a survey from the current senior executive officials who are supposed to play a major role in decision making on public policies and AHP analysis on the survey results was followed. KrKwic, a professionally devised package, was used to analyze content from each presidential inauguration address from the 1st to the current 17th president. The survey to the current civil servants' perception was analyzed with SPSS 15.0K, and the survey to the senior executive officials to locate the priority of administrative ideology was analyzed by the AHP analysis using Expert Choice 2000.
The contents of the inauguration addresses from the 1st to the 17th president were analyzed, and a survey to find out the civil servants' perception was conducted by a total of 420 civil servants; 240 from four central governmental departments, 90 from 3 metropolitan governments, and 90 from 3 local governments.
Administrative ideology as sollen or ideal pursued by each government was extracted from the presidential inauguration address containing each government's ruling philosophy, blueprint, and ideals. The analysis on the presidential inauguration address from the 1st to the 17th president showed that the most preferred administrative ideology as sollen or ideal was democracy, except the 4th and 5th Republics and the current Lee Myungbak Government.
It is natural that most of the Korean presidents initiated democracy as their administrative ideology because Korea was ruled by anti-communist and liberal democracy ideologies after the Korean War and the 4.19 Revolution. Except for the 9th president who started the 4th Republic (Yooshin Regime), the 5th Republic and the current Lee Myungbak Government, all the other presidential inauguration addresses suggested democracy as their ruling principle and core administrative ideology.
It is likely that there is a gap between the administrative ideology as sollen or ideal and the realized one since the former can turn out to be declarative. To identify the gap, a survey was given to civil servants, based on the assumption that their responses reflected the reality.
According to the survey given to the current civil servants, effectiveness was considered most important during the 1st, 3rd, 4th, 5th Republics, Rho Taewoo, and Lee Myungbak Governments. On the other hand, democracy was considered most important during the 2nd Republic, Kim Youngsam, Kim Daejung and Rho Moohyun Governments. Since the 2nd Republic lasted only 9 months, it will be given little weight for this study. It is notable that democracy coincided for both the administrative ideology as sollen or ideal and the realized one during the Kim Youngsam, Kim Daejung and Rho Moohyun Governments. Therefore, it is from Kim Youngsam Government that democracy began to coincide both in the administrative ideology as sollen or ideal and the substantive or realized ideology. From the Kim Youngsam Government, as this study showed, democracy began to put down its roots, and the ideal and the reality began to coincide.
Following democracy, effectiveness ranked 2nd at the presidential inauguration addresses of the 1st, 2nd, and 3rd Republics, and it was the foremost for the 4th Republic. Meanwhile, for the 1st, 3rd, 4th, 5th Republics and Rho Taewoo Government, effectiveness was ranked a priority in the implementation part. During the condensed revolution, effectiveness was considered important the whole time, which produced the fruit of compressed revolution as well as the side effects which included goal-dominated administration culture, uneven distribution of wealth, corruption, back-scractching alliance between government and business. The 5th Republic introduced equity to overcome the aftermath of the effectiveness-centered policies implemented by the 3rd and 4th Republics.
The current Lee Myungbak Government emphasized equity at the presidential inauguration address. However, the practical ideology perceived by the civil servants was effectiveness. Even though equity was introduced to remedy the polarization of wealth, which is a side effect of the neo-liberalism introduced after the IMF crisis, the current government chose “New Public Management” based on neo-liberalism and effectiveness ideology in order to handle the polarization of wealth. “Small government” and “business friendly” policies introduced at the beginning of the current government were hard to abide by equity. After a period of discrepancy in the administrative ideology, the current Lee Myungbak Government addressed ‘fairness' as its foremost ideology during the celebration remarks on Korea’s Independence Day in 2010, the third year of the current government.
The survey to the nationwide 420 civil servants showed that the priority for normative administrative ideologies were legality, democracy, effectiveness, efficiency, equity, ethics, and responsiveness, in this order. However, the priority for administrative ideologies in reality was legality, effectiveness, efficiency, democracy, equity, ethics and responsiveness, in this order.
The comparison between the normative and practical ideologies revealed that legality ranked first, both for the normative and practical stances. It is assumed that legality plays a critical role in deciding grounds and limits of administration, keeping objectivity in the policy implementation, and preparing for inspection. In addition, all the organizations have a general consensus that, at the very least, legality must be met.
Democracy, which placed 2nd in the normative ideology, ranked 4th at the realized ideology. Effectiveness was 3rd at the normative ideology and ranked 2nd at the realized ideology. Efficiency was 4th at the normative ideology and ranked 3rd at the realized ideology. It is notable that democracy and effectiveness/efficiency reversed in order, reflecting the conflict between democracy and efficiency in the administration. This study showed that Korean civil servants gave priority to democracy in terms of normative ideology, while they gave priority to effectiveness in terms of realized ideology.
Civil servants from the financial departments gave priority to effectiveness, legality and efficiency, in this order, while the civil servants from non financial departments gave priority to legality, effectiveness and democracy, in this order. It is assumed that civil servants from financial department gave priority effectiveness over legality, which brought about side effects including growth-first policy, goal-dominated policy, and uneven distribution of wealth, which resulted in a momentum to pursue equity in the end. Democracy, 2nd at the normative ideology, following legality, ranked 4th in the reality part. It is assumed that since the “paly paly (quick, quick) culture” still remains, taking time and taking proper process, which are the main characteristics of democracy, are considered a waste of energy, so democracy fell behind effectiveness and efficiency.
The survey to the Senior Executive Service showed that they put priority to legality, followed by ethics, democracy, responsiveness, effectiveness, equity, and efficiency.
The analysis on the 23 subcomponents showed that observance of laws was considered foremost, followed by equal opportunity and substantive approach to public demands. Protection of disadvantaged ranked 4th, followed by procedural approach to public demands, duty of integrity, duty of public interest, due process, distributional equity and policy goal achievement.
Senior Executive Service most considered observance of laws as substantial legality and they possessed liberal democratic ideology where equal opportunity is considered important. For responsiveness, they counted active substantive approach to public demands very highly.
In conclusion, administrative ideology is a desirable value that the administration pursues, functioning as a principle or norm that directs or underpins administrative practices. The administrative ideology as a sollen that Korean civil servants pursued was democracy. However, the practical administrative ideology that they considered most important was legality. In order to overcome the gap between the administrative ideology as a sollen or ideal, i.e. democracy and the practical or realized administrative ideology, i.e. legality, considerable efforts should be made to change legality-dominated administration culture as well as proper trainings should be provided to the civil servants to change their perception.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 대상 = 3
• 제3절 연구 방법 = 4
• 제2장 행정이념에 관한 이론적 논의 = 7
• 제1절 행정이념의 개념 = 7
• 1. 행정이념의 의의 = 7
• 2. 가치와 이념 = 11
• 제2절 행정이념의 구성요소와 하위변수 = 20
• 1. 행정이념의 구성요소 = 20
• 2. 행정이념의 상호관계 = 23
• 3. 주요행정이념의 하위요소 = 25
• 제3절 행정이념에 관한 실증적 연구의 검토 = 41
• 제3장 연구 설계 = 46
• 제1절 연구의 틀 = 46
• 제2절 변수선정 = 49
• 제3절 조사방법 = 52
• 제4장 한국역대정부의 행정이념에 관한 내용분석 = 54
• 제1절 한국 역대정부 취임사 내용분석 = 54
• 제2절 건국이후 제2공화국 시기 = 58
• 1. 제1대 이승만 대통령 = 58
• 2. 제2대 이승만 대통령 = 59
• 3. 제3대 이승만 대통령 = 60
• 4. 제4대 윤보선 대통령 = 62
• 제3절 제3공화국에서 제5공화국 시기 = 64
• 1. 제5대 박정희 대통령(제3공화국 제1기) = 64
• 2. 제6대 박정희 대통령(제3공화국 제2기) = 65
• 3. 제7대 박정희 대통령(제3공화국 제3기) = 67
• 4. 제8대 박정희 대통령(제4공화국 제1기) = 70
• 5. 제9대 박정희 대통령(제4공화국 제2기) = 72
• 6. 제10대 최규하 대통령 = 74
• 7. 제11대 전두환 대통령(제5공화국 제1기) = 75
• 8. 제12대 전두환 대통령(제5공화국 제2기) = 77
• 제4절 제6공화국 시기 = 80
• 1. 제13대 노태우 대통령 = 80
• 2. 제14대 김영삼 대통령 = 82
• 3. 제15대 김대중 대통령 = 83
• 4. 제16대 노무현 대통령 = 85
• 5. 제17대 이명박 대통령 = 87
• 제5절 논의 및 요약 = 89
• 제5장 행정이념에 관한 공무원 인식 분석 = 100
• 제1절 역대정부의 행정이념에 대한 인식조사 = 100
• 1. 응답자의 개인적 특성 = 100
• 2. 역대 정부별 행정이념에 대한 인식조사 = 103
• 3. 행정이념에 대한 인식차이 분석 = 121
• 제2절 실제론과 당위론적 입장의 차이 = 133
• 제3절 대통령 취임사와 공무원 인식의 차이 = 136
• 1. 취임사와 인식된 이념 비교 = 136
• 2. 역대정부별 취임사와 인식된 행정이념 괴리 분석 = 138
• 제4절 요약 : 분석결과 논의 = 152
• 제6장 행정이념의 우선순위 분석 = 154
• 제1절 계층 분석적 의사결정방법(AHP) = 154
• 제2절 분석결과 = 156
• 1. 행정이념의 모형설정 = 156
• 2. 일관성 비율검증 = 157
• 3. AHP 조사 대상의 일반적 특성 = 158
• 4. 상위요소의 상대적 중요도 = 160
• 5. 하위요소간 상대적 중요도 = 161
• 6. 23개 하위요소의 중요도 비교 = 164
• 제3절 분석결과 논의 및 요약 = 167
• 제7장 결론 및 시사점 = 169
• 제1절 연구결과 요약 = 169
• 제2절 연구의 시사점 = 173
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구방향 = 179
• 참고문헌 = 181
• 부록 = 186
• Abstract = 201