정부연구개발예산의 결정요인에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The fields of science and technology have a tendency to emphasize increasingly the importance of the role of a nation in the contexts of internationalization and neo-liberalism. The essential backgrounds have been caused by the correlation between technological innovation and economic growth. The major advanced countries have announced the mid-long term research and development(R&D) investment plans such as American Competitiveness Initiatives(ACI) in 2006 and renewed Lisbon Strategy in 2005. The total R&D investment in Korea has been quickly increased from the mid of 1980s although it was shrank due to the IMF economic crisis. The expenditure scale of R&D budget entered the ten billions era in 2008 and will be planning KRW 19.1 trillion according to the National Mid-Term Fiscal Plan for 2010-2014. As being rapidly augmented the investment scale of R&D budget, investment efficiency and optimal spending level of R&D budget has continuously been a hot issue. However, I think that we neglected not only the theoretical modeling and but the empirical analysis on the investment scale of R&D budget with reviewing the previous studies related to R&D budget. Therefore, in many cases, the studies have been dependent on qualitative opinions of experts to predict the scale of expenditure from the R&D budgets in the process of drafting the National Science and Technology Basic Plans. Or ambiguously, it was generally considered that the R&D budgets should be invested consistently because they are an important driving force in creating future economic growth. There is a high possibility of the overlapped and extravagant spending of the R&D budget.
From this recognition, this study conducted an empirical analysis on the determinants of R&D budget and investigated the current status on its size of spending. A Simultaneous Equation Model (SEM) was constructed as a framework of analyzing the determinants of R&D budget according to the integrative approach which includes both the determinant approach and the incremental approach of budgetary decision making. Since the SEM was over-identified, it estimated by the Two Stage Least Squares (2SLS) which is most widely used. The result of empirical analysis showed that the critical determinants were the president's volition and the incremental factor in the R&D expenditure per person and the ratio of government budget versus R&D budget. Particularly, by comparing the standardized coefficient between these two determinants, it showed that the scale of expenditure of the R&D budget had greater influence on the incremental factors than the president’s volition. Moreover, as a result of making additional incremental analysis, although the size of total expenditure of R&D budget was the greatest and very intensive in the 2000s aspect, the policy-makers willpower to augment the R&D budget was found to be much more significant in the 1990s. The inflation ratio also had positive impact on the increase of the expenditure size of the R&D budget, whereas the political factor, the election, was not influenced. In other words, the political business cycle was not applicable to the fiscal field of R&D budget. Meanwhile, the R&D budget was not directly influenced by the endogenous variables: private R&D investment and GDP. The R&D budget not only had direct impact on the GDP but also created a crowding-in effect with the expenditure size of the private R&D budget in a certain time lag. Therefore, it was found that it contributed to the increase of GDP indirectly. This result is different to Kim and Oh(2004)’ argument, due to exogenous attributes and the measurement method on the expenditure size of R&D budget. The exogenous attributes are beginning to be emphasized conspicuously according to the 577 Strategy of Myung-Bak Lee’s administration that stated the investment goal until 2012 on the National Mid-Term Fiscal Plans for 2010-2014. These exogenous attributes explains the reason behind the insensibility of public R&D investment on the cyclical fluctuation.
The analysis on the current status of the R&D budget was approached from three aspects of allocation-implementation-performance. From the allocation aspect, it showed that the government consistently kept the guidelines of expanding R&D budgets. However, there were many points of improvement in its implementation. For example, in the last 5 years, the participation of large companies on the National R&D program was 2.2 fold higher than the participation of the small and medium venture companies. Therefore, it was required to expand and to prepare multimodal plans to expand the participation small and medium venture companies and to diversify its investment. In case of the Information Technology (IT) field in Korea, the R&D investments of the government sector and the private sector are induced competitively; therefore, it requires R&D allocation system should be transformed into the advanced country type which is focused on the basic research. The investment efficiency was still lacking in terms of accomplishments. Furthermore, as a result of analyzing the trade-off on the military and social welfare spending of the R&D budget using the Autoregressive Integrated Moving Average (ARIMA) model, the R&D budget has been increased regardless of the size of military and social welfare expenditure. In considering this result with the result from aforementioned empirical analysis, it is implied that the president’s volition was consistently reflected on the size of expenditure of the R&D budget. This was also verified by the ARIMA model that the decision-making of R&D budget in Korea is considerably described by the incrementalism.
However, the empirical analysis and the current status analysis have limitations of overlooking how the R&D budget determines the expenditure size substantially. To complement this limitation, a qualitative analysis was conducted on the R&D budget compliant system. This qualitative analys

국문 초록 (Abstract)

과학기술 분야는 세계화와 신자유주의의 흐름 속에서도 기술보호주의가 널리 확산됨에 따라 국가의 역할에 대한 중요성이 더욱 강조되는 추세다. 근본적 배경에는 기술혁신과 경제성장 간의 밀접한 상관관계에 기인한다. 주요 선진국은 ｢미국경쟁력강화계획(’06)｣, ｢신 리스본 전략(’05)｣ 등 연구개발투자에 대한 중장기 투자계획을 발표한 바 있다. 우리나라도 1997년 IMF(International Monetary Fund) 당시 잠시 주춤하기도 했지만, 1980년대 중반부터 연구개발투자를 본격적으로 확대하고 있다. 2008년도에는 정부연구개발예산의 10조원 시대가 열렸으며 향후 2014년까지 19.1조원을 투자할 계획이다. 이처럼 정부연구개발예산의 지출규모 확대에 따라 투자효율성과 적정규모 이슈가 누차 제기되고 있다. 하지만 기존 선행연구들을 검토결과 정부연구개발예산의 지출규모에 대한 이론적 모형화와 경험적 실증분석의 시도가 매우 부족한 실정이다. 이로 인해 과학기술기본계획을 수립하는 과정에서 정부연구개발예산의 지출규모를 전망할 때 주로 전문가들의 정성적 의견에 의존하여 판단해왔다. 혹은 막연하게 정부연구개발예산은 미래성장동력을 창출해낼 수 있는 중요한 원동력이므로 지속적으로 투자해야 한다는 사고가 보편화되었다. 이와 같은 인식은 정부연구개발예산의 중복․과대투자를 촉발할 가능성이 있다.
본 연구에서는 이러한 문제점의 인식 하에 정부연구개발예산의 결정요인에 관한 실증분석과 그 지출규모의 실태분석을 실시하였다. 먼저 실증분석을 수행하고자 공공지출 정책결정모형과 점증모형을 통합한 접근방법에 따라 정치적 요인(대통령의 정책의지와 선거, 점증요인인 전년도 지출규모), 경제적 요인(민간연구개발투자와 국내총생산, 물가상승률과 실업률), 사회적 요인(산업화)으로 연립방정식 모형을 구성하였다. 연립방정식 모형은 적정식별을 포함하여 과대식별되어 가장 보편적으로 활용하는 2단계최소자승법으로 추정하였다. 실증분석 결과 대통령의 정책의지와 점증요인은 국민 1인당 정부연구개발예산액과 정부예산 대비 정부연구개발예산 비중에서 핵심적인 결정요인으로 밝혀졌다. 특히 두 결정요인 간의 표준화 회귀계수를 비교해보면 점증요인이 대통령의 정책의지보다 정부연구개발예산의 지출규모에 더 많은 영향력을 미쳤다. 또한 점증성 분석을 추가로 수행한 결과 절대규모면에서는 정부연구개발예산이 2000년대에 집중적으로 투자되었지만, 투자확대 의지 측면에서는 오히려 1990년대가 더욱 높았음을 파악할 수 있었다. 아울러 물가상승률도 정부연구개발예산의 지출규모에 영향을 미치는 요인이었다. 하지만 선거는 정부연구개발예산의 지출규모에 영향을 미치지 않았다. 이는 정치적 경기순환론이 정부연구개발예산 분야에 적용되지 않음을 의미한다. 한편 정부연구개발예산은 내생변수로 설정했던 민간연구개발투자와 국내총생산에 직접적인 영향을 받지 않았다. 오히려 정부연구개발예산은 국내총생산에 직접적으로 영향을 미칠 뿐만 아니라 일정한 시차를 두고서 민간연구개발투자의 지출규모와 보완효과가 발생하여 이를 통해 간접적으로 국내총생산 증가에 기여하였다. 이 분석결과는 김선근․오완근(2004)의 연구결과와 다른데, 정부연구개발예산의 외생적 특성과 그 지출규모의 측정방법 때문으로 판단된다. 정부연구개발예산은 이명박정부의 577 전략에 따라 2012년까지 투자목표가 국가재정운용계획에 명시되어 외생적 특성이 더욱 두드러지고 있다. 이 외생적 특성은 공공 부문의 연구개발투자가 왜 경기변동에 민감하지 않은지 그 이유를 설명해준다.
정부연구개발예산의 실태분석은 [편성-집행-성과]의 세 가지 측면에서 접근하였다. 그 결과 편성 측면에서는 그동안 정부 차원에서 정부연구개발예산의 확대 정책기조를 꾸준히 유지해왔음을 파악하였다. 하지만 집행 측면에서는 개선해야 점이 많았음을 지적하였다. 가령 최근 5년 동안 국가연구개발사업에는 대기업이 중소기업보다 연평균 증가율이 2.2배나 높게 참여해 중소․벤처기업의 참여 폭 확대와 그 투자확대를 위한 다각적인 방안 마련이 요구되었다. 또 정보기술 분야는 정부와 민간 간 연구개발투자를 경쟁적으로 수행하고 있으므로 상호 간 투자재원의 배분구조를 기초연구 중심의 선진국형으로 전환해나가야 한다. 성과 측면에서는 여전히 정부연구개발예산의 투자효율성이 저조한 실정이었다. 나아가 정부연구개발예산의 국방예산과 사회복지예산에 대한 상쇄관계를 자기회귀통합이동평균(ARIMA: Autoregressive Integrated Moving Average) 모형으로 분석한 결과, 정부연구개발예산은 국방예산과 사회복지예산의 지출규모에 제약을 받지 않고 증가해왔다. 이 분석결과를 실증분석 결과에 비추어볼 때 대통령의 정책의지가 지속적으로 반영되었음을 시사한다. 또한 우리나라 정부연구개발예산은 점증주의가 상당한 설명력이 있음을 ARIMA 모형으로 재차 확인하였다.
그러나 앞서 제시한 실증분석과 실태분석은 정부연구개발예산의 지출규모가 어떻게 결정되는지 그 실체적인 측면을 보여주지 못하는 한계점이 있다. 이 한계점을 보완하 고자 정부연구개발예산의 편성제도에 관한 질적 분석을 수행하였다. 질적 분석에는 역사적 제도주의 시각에서 분석하되, 행위자의 능동성을 수용하는 [구조-제도-행위]의 통합적 접근방법을 활용하였다. 분석결과 정부연구개발예산 편성제도에는 세 가지 특징적 현상, 곧 중요한 전환점(critical juncture)과 제도변화의 경로의존성, 행위자의 적응과 학습이 나타났다. 이 특징들이 나타나게 된 주요 설명요인으로 구조적 맥락에서는 과학기술 분야의 구조적 속성과 과학기술행정체제의 중앙집권적 의사결정 구조다. 역사적 맥락에서는 근대화와 경제성장을 위한 과학기술정책 추진과 재정개혁 기조다. 행위자에서는 대통령의 정책의지다. 특히 대통령의 정책의지는 실증분석 결과에서 점증요인과 비교할 때 그 회귀계수가 매우 미미하였다. 하지만 대통령은 정부연구개발예산 편성제도의 결정구조 자체를 변경시킬 수 있는 적극적 행위자일 뿐만 아니라 정책조정과 예산조정을 통해 정부연구개발예산의 지출규모에 큰 영향을 미칠 수 있었다. 이는 대통령의 정책의지가 점증요인보다 오히려 더 큰 영향력을 미칠 수 있음을 의미한다. 이와 같은 요인들이 상호 간 결합하여 정부연구개발예산 편성제도가 변천했으며 그 지출규모를 꾸준히 증가시키는 데 영향을 미친 주요 설명변수로 추론할 수 있다.
본 연구에서는 이러한 분석결과를 통해 정부연구개발예산의 ①투자효율성 제고와 ②적정 지출규모에 대한 체계적 관리, ③수요자 중심의 정부연구개발예산 배분체계 지향, ④민간연구개발투자 촉진을 위한 세액공제의 지속적인 확대라는 네 가지 정책적 시사점을 제시하였다. 현재 정부연구개발예산의 결정요인에 관한 연구가 매우 초창기 상황이므로 향후 다양한 연구시도를 촉발하는 데 기여할 수 있다는 측면에서 본 연구의 중요한 의의가 있다. 특히 정부연구개발예산의 실증분석에 대한 질적 분석도 함께 제시해서 그 지출규모가 결정되는 실체적 측면을 상세히 고찰하였다는 측면에서도 큰 의미를 부여할 수 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 = 1
• 1.1 연구의 필요성과 목적 = 1
• 1.2 연구의 내용과 구성 = 3
• 1.2.1 연구의 접근방법 = 3
• 1.2.1 연구의 구성과 주요 내용 = 4
• 제 2 장 정부연구개발예산의 이론적 고찰 = 6
• 2.1 정부연구개발예산의 개요 = 6
• 2.1.1 정부연구개발예산의 개념과 투자유형 = 6
• 2.1.2 정부연구개발예산의 재원구조와 주요 특징 = 10
• 2.1.3 정부연구개발예산의 분류기준과 집계범위 = 12
• 2.1.4 정부연구개발예산의 지원방식과 배분구조 = 17
• 2.2 연구개발투자의 이론적 검토 = 22
• 2.2.1 연구개발투자의 주요 특징 = 23
• 2.2.2 연구개발투자의 결정요인론 = 27
• 2.2.3 정부연구개발예산의 민간연구개발비 지원효과 분석 = 31
• 2.2.4 연구개발투자의 파급효과 분석 = 34
• 2.2.5 연구개발투자의 이론적 검토결과 = 37
• 2.3 예산결정이론과 주요 결정모형 = 38
• 2.3.1 예산결정이론의 의의와 유형분류 = 38
• 2.3.2 예산결정이론의 주요 결정모형 = 39
• 2.3.3 예산결정이론의 문헌고찰 = 48
• 2.3.4 예산결정이론의 평가와 최근 연구동향 = 57
• 2.4 정부연구개발예산의 주요 결정요인 = 59
• 2.4.1 정치적 요인 = 60
• 2.4.2 경제적 요인 = 63
• 2.4.3 사회적 요인 = 70
• 2.5 정부연구개발예산의 이론적인 검토결과 = 71
• 제 3 장 연구모형과 분석방법 = 75
• 3.1 연구모형 설정 = 75
• 3.2 연립방정식 모형의 구성과 영향력 관계 = 77
• 3.2.1 국민 1인당 정부연구개발예산 = 78
• 3.2.2 정부예산 대비 정부연구개발예산 비중 = 81
• 3.3 연립방정식 모형의 식별 = 82
• 3.4 변수의 도출과 측정방법 = 86
• 3.4.1 내생변수의 측정지표 = 86
• 3.4.2 선결변수의 측정지표 = 88
• 3.4.3 금액변수의 변환방법 = 89
• 3.5 자료수집과 출처 = 91
• 3.6 분석방법 = 92
• 3.6.1 정부연구개발예산의 결정요인 실증분석 = 91
• 3.6.2 정부연구개발예산의 실태분석 = 97
• 3.6.3 정부연구개발예산 편성제도의 진화과정 분석 = 98
• 제 4 장 정부연구개발예산의 결정요인 실증분석 결과 = 99
• 4.1 빈도분석과 상관분석 = 99
• 4.1.1 기술통계 현황 = 99
• 4.1.2 상관분석 결과 = 102
• 4.2 단방향 인과모형의 실증분석 = 104
• 4.2.1 연구모형과 분석개요 = 104
• 4.2.2 추정방법과 분석자료 = 105
• 4.2.3 단방향 인과모형의 실증분석 결과 = 106
• 4.2.4 분석결과 요약 = 110
• 4.3 연립방정식 모형의 실증분석 결과 = 111
• 4.3.1 국민 1인당 정부연구개발예산 = 112
• 4.3.2 정부예산 대비 정부연구개발예산 비중 = 115
• 4.4 실증분석 결과 종합 = 117
• 제 5 장 정부연구개발예산의 실태분석 결과 = 123
• 5.1 총 연구개발비의 투자현황과 주요 특징 = 123
• 5.1.1 총 연구개발비의 투자추이 = 123
• 5.1.2 총 연구개발비 투자현황의 주요 특징 = 123
• 5.2 정부연구개발예산의 현황분석 = 128
• 5.2.1 정부연구개발예산의 투자현황 = 128
• 5.2.2 정부연구개발예산의 향후 투자계획 = 129
• 5.2.3 정부연구개발예산의 집행현황 = 132
• 5.2.4 정부연구개발예산의 성과현황 = 138
• 5.3 정부연구개발예산의 투자우선순위와 상쇄관계 = 140
• 5.3.1 정부연구개발예산의 변화추이와 주요 특징 = 140
• 5.3.2 정부연구개발예산의 투자우선순위 변천과정 = 144
• 5.3.3 정부연구개발예산의 상쇄관계 분석 = 146
• 5.4 실태분석 결과 종합 = 162
• 제 6 장 정부연구개발예산 편성제도의 진화과정 분석 = 165
• 6.1 이론적 논의와 분석 틀 = 165
• 6.1.1 역사적 제도주의 = 165
• 6.1.2 개념적 분석 틀 = 167
• 6.2 정부연구개발예산 편성제도의 진화과정 = 169
• 6.2.1 국가과학기술위원회 출범 이전 시기(1967년~1998년) = 169
• 6.2.2 국가과학기술위원회 출범 이후 시기(1999년~2004년) = 171
• 6.2.3 과학기술혁신본부 시기(2004년~2007년) = 173
• 6.2.4 이명박 정부 출범 이후 시기(2008년~2011년 3월) = 175
• 6.3 정부연구개발예산 편성제도의 구조적 맥락 = 176
• 6.3.1 과학기술 분야의 구조적 속성 = 176
• 6.3.2 과학기술행정체제의 의사결정 구조 = 177
• 6.4 정부연구개발예산 편성제도의 역사적 맥락 = 179
• 6.4.1 근대화와 경제성장을 위한 과학기술정책 추진 = 179
• 6.4.2 재정개혁 기조 = 182
• 6.5 정부연구개발예산 편성제도의 행위자 = 183
• 6.5.1 적극적 행위자 = 183
• 6.5.2 소극적 행위자 = 187
• 6.6 분석결과 종합 = 187
• 6.6.1 정부연구개발예산 편성제도의 주요 특징 = 187
• 6.6.2 실증분석 결과와의 비교 = 191
• 제 7 장 결론과 향후 연구주제 = 192
• 7.1 연구결과 요약 = 192
• 7.2 주요 정책적 시사점 = 194
• 7.2.1 정부연구개발예산의 투자확대와 효율성 제고 = 194
• 7.2.2 정부연구개발예산의 적정 지출규모에 대한 체계적 관리 = 197
• 7.2.3 수요자 중심의 정부연구개발예산 배분체계 지향 = 199
• 7.2.4 민간연구개발투자 촉진을 위한 세액공제의 지속적인 확대 = 199
• 7.3 본 연구의 한계점과 향후 연구주제 = 200
• [참고문헌] = 202
• [Abstract] = 225
• [부록] = 231
• 1. 정부연구개발예산의 결정요인 분석 시계열 자료 = 232
• 2. 정부연구개발예산과 국방예산, 사회복지예산에 관한 시계열 자료 = 234
• 3. 정부연구개발예산의 결정요인 STATA 통계분석 코드 = 236
• 4. 과학기술행정체제 개편에 따른 국가연구개발사업 이관현황 = 244