공공가치의 실현을 위한 개발이익환수제도의 개선방안 : A. Marshall의 토지의 공공가치 개념에 입각하여

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The land development plan in our society has been actively made nationwide progress along with the rapid industrialization and urbanization since the 1960s. Despite that the national economy had been developed while going through the process of high economic growth due to industrialization and urbanization, many other problems occurred such as high land prices or privatization of development gains. Because the land issues are closely interwoven with each other, it would bring the problems full circle unless cutting off the vicious link.
In order to resolve the land abuse, a lot of laws have been enacted since the 1980s, and also researchers have provided theoretical underpinning for governmental policies. Nevertheless, those land problems are included in the areas causing conflicts between public welfare and individual right, thus numerous constitutional litigations have been filed against the regulations related with restitution of development gain from the early 1990s to the Roh administration. As a matter of fact, several statutes were decided as unconstitutional or inconsistent with the constitution to be repealed or revised, which circumstance has made little difference under the current administration.
Development gain can be defined as various types, but it would be concluded as the concept of unearned income in terms of the origin of income. Such concept is derived from Labor-value theory of Microeconomics concerning the point that capital investor’s factor income is negated. It is paradoxical that a seemingly comprehensible concept of unearned income described as a simple phrase “if any would no work, neither should he eat" would not be feasible in real world, but it is a controversial subject that has been discussed among economists for the last 200 years.
The study is to establish a reasonable concept that provides a rationale for restitution of development gain from the schematic reasoning that development gain shall be recaptured as unearned income. The purpose of the study, based on the concept established in the study, is to define problems with suggesting appropriate policy alternatives through the analysis on the current system.
It would be crucial to redefine the meaning of development gain because restitution of development gain might have been misunderstood as it only indicates capital gain from tangible or intangible development while various foreign terms about development profits have been translated into and used as one word, “development gain.”
In this study, development gain was defined as public value created by the public without efforts or costs of the landowner, being subject to restitution. A problem may arise to what extent the publicness should be acknowledged, which would be regulated by public investment and changes in land use planning. Therefore, development gain subject to restitution can be defined as an increment created by public investment and alteration in land use from increased value of land. It is also necessary to simplify the object of restitution as a fair distribution of investment and profits occurred during real estate procedure.
In addition, the clarification in targeting the pertinent business is required. Restitution should be applied to the cases where development gain is occurred by public investment and alteration in land use.
Since it is difficult to estimate when development gain being occurred in case of public investment, it would be appropriate that the business participant is subject to development impact fees at the time of transferring corresponding land after public investment, then followed development gain is recaptured through transfer income tax. Development gain can be calculated by deducting increased amount in similar case of neighboring areas and land price notified at the time of approving developmental plan from land value at the time of completing the public business. Given that the complete redemption of development gain is impossible, 50% of restitution on total difference would be appropriate.
In case of development gain caused by alteration in land use planning, restitution is applied to the surplus when the difference between land value before and after the land use transition exceeds natural rising value of similar vicinity land. Land value before land use transition is calculated by applying fluctuation rate of vicinity land value to individual official reference on the land value, and land value after changing land use is depending on the official calculation of land value. 25% of the total amount deducting natural rising value from the difference between land value before and after the land use transition would be appropriate for the charge and the collection of development gain.
At the conclusion, the study investigated the improvement for restitution of development gain as the mean of realizing public value.
First, the development business may be shrinking. If a government actively takes back development gain, developers would reduce the business accordingly. Therefore, the government needs to charge the minimum amount of development impact fees, along with adopting a flexible approach in managing the level of restitution concerning economic situation.
Second, any confusion for law enforcement or taxpayers should be reduced by establishing and managing practical and objective criteria through flexible management in applying the scope of restitution.
Third, problems may arise for the use of development impact fees. According to the current procedure, the central government charges and collects the fee that 50% is reverted to Balanced National Development Special Account and the rest goes to the local administration, which is incorrectly employed. As the procedure in advanced countries, corresponding municipalities should charge, collect and execute the money for their own use.
Fourth, fairness depending on pertinent development plan can be problematic, thus the sense of relative loss should be wiped out by closing the loophole of the relevant legislation.

국문 초록 (Abstract)

1960년대 이래 급속한 산업화·도시화와 더불어 전국적으로 국토개발사업이 활발하게 전개되어 왔다. 국가경제는 산업화와 도시화로 고도성장을 구가하였지만, 토지문제는 고지가와 개발이익의 사유화 등으로 인해 아직도 해결의 실마리를 찾지 못하고 있는 실정이다. 특히, 개발이익의 사유화문제는 빈익빈 부익부의 온상으로 여겨지고 있으며, 민간개발이 아닌 공공에 의한 투자로 인해 발생한 지가상승분 조차도 제대로 환수되지 못해 사회적 형평성이나 공정성 등의 문제가 지속적으로 제기되고 있다.
토지는 개인의 사유재임과 동시에 공공재로서의 성격을 가지고 있어, ‘공공의 복리’와 ‘개인의 권리’가 늘 충돌하고 있는 영역이며, 제도적으로도 1990년대 초부터 현재에 이르기까지 개발이익환수와 관련된 법률들의 위헌소송이 헌법재판소에 수없이 제기되어 왔으며, 실제 몇몇 법률은 폐지되거나 개정된 바 있다.
민간이나 공공에 의한 개발행위의 귀결로서 개발이익이 발생하고, 그렇게 해서 발생된 개발이익은 소득의 연원에 기초해서 고찰해 보면 불로소득의 개념에 가깝게 인식하고 있다. 하지만, 불로소득의 개념이 간단명료한 듯 보이지만, 실제 현실을 설명하는 이론구조로서 기능하기 어렵다는 사실은 지난 200년간 경제학자들의 논의과정을 통해 알 수 있다.
본 논문은 개발이익이 불로소득이기 때문에 당연히 환수되어야 된다는 도식적 사고에서 벗어나, 개발이익환수의 당위론적 논거에 입각한 합리적 개념을 파악하고자 한다. 이러한 정립된 개념하에서 현행의 개발이익환수제도의 모순과 불합리성을 지적하고, 공공가치의 실현을 위한 개발이익환수제도의 개선방안을 제시하는 것이 목적이다.
이를 위해서는 우선 개발이익환수제도의 목적을 실현하기 위한 개발이익에 대한 개념정립을 명확히 해야 한다. 그동안 개발이익과 관련한 다양한 외국용어를 개발이익이라는 하나의 용어로 번역·사용하면서 개발이익환수가 마치 유․무형의 개발과 직접 연계된 자본이득에 대해서만 환수하는 것으로 오해한 바가 없지 않다.
본 논문에서는 A. Marshall의 공공가치론에 입각하여 개발이익을 단순히 불로소득이므로 환수하는 것이 아니라 “토지소유자의 노력과 희생 없이 주로 공공에 의해서 발생하는 지대인 공공가치”가 환수의 대상이 되는 개발이익으로 정립한다. 여기서 공공성을 어느 범위까지 인정할 것인가가 문제된다. 오늘날 대부분의 국가에서는 개발이익을 지가상승분에서 토지소유자의 직접적인 투자를 제외한 증가분으로 정의하고 있다. 토지소유자의 직접적인 투자를 제외한 지가변동 요인을 살펴보면 공공사업에 의한 증가, 토지이용계획의 결정․변경에 의한 증가, 기타 사회․경제적 요인에 의한 증가로 나누어 볼 수 있다.
Marshall에 의할 때 토지소유자의 노력과 희생 없이 주로 공공에 의해서 발생하는 지대(토지의 공공가치)는 토지보유자의 노력과 투자에 유래하지 않는 지대이므로 위에서 설명한 오늘날 대부분의 국가에서 정의하고 있는 개발이익의 정의에 가장 부합하는 개념이라 할 수 있다. 다만 ‘기타 사회․경제적 요인에 의한 증가’는 그 개발이익이 발생하는 단계에서 측정하는 것이 현실적으로 매우 어렵기 때문에 이는 개발이익을 실현하는 양도 단계에서 조세적 수단으로 환수하는 것으로 한다.
따라서 공공성의 범위는 “공공사업과 토지이용계획의 결정․변경”으로 규정한다. 이렇게 규정하면 현행법이 오로지 유형적 개발행위만을 환수의 대상으로 하고 있는 것에서 무형적 개발까지 환수의 범위를 확장시킬 수 있는 논리적 근거를 마련할 수 있음은 물론이다.
즉, 환수의 대상이 되는 개발이익은 ‘지가상승분 중에서 공공사업에 의한 증가분과 토지이용계획의 결정․변경에 의한 증가분’으로 정의할 수 있다. 그리고, 개발이익의 환수목적은 부동산활동 과정에서 수반되는 투자에 따른 수익을 공평하게 배분하는 것으로 보다 단순화할 필요가 있다는 점을 제시하였다.
다음으로, 환수대상사업의 명확화다. 개발이익의 환수대상사업은 개념정의에서 살펴본 바와 같이 공공사업과 토지이용계획의 결정․변경으로 개발이익이 발생한 경우다.
①공공사업의 경우 개발이익이 언제 발생하는가를 예측하는 것은 매우 어려운데, 공공사업의 시행이후 사업시행자 등이 해당 토지를 양도할 시에는 최초의 경우에만 이를 개발부담금으로 환수하고 그 후에 발생하는 개발이익은 양도소득세로 환수하는 것이 바람직하다고 보았다. 개발이익의 산정은 공공사업이 완료된 시점의 지가에서 공공사업의 실시계획 승인 고시시점의 지가와 인근유사지역의 지가상승분을 차감하는 방법을 고려할 수 있다. 발생한 개발이익을 100% 환수할 수 없는 것을 고려할 때 차액의 모두를 대상으로 하여 50%를 부과하는 것이 타당하다.
②토지이용계획의 결정․변경으로 개발이익이 발생한 경우 용도전환 후의 지가에서 용도전환 전의 지가를 차감한 가액이 당해 공공사업으로 인해 영향을 받지 아니하는 인근유사토지의 자연 상승치를 초과하였을 때 그 차액을 대상으로 한다. 용도전환 전의 지가는 개별공시지가에 인근유사토지의 지가 변동률을 적용하여 산정하고, 용도전환 후의 지가는 개별공시지가의 산정방법에 의하여 산정한 가액으로 한다. 부과․징수할 개발이익은 용도전환 전후의 가격차에서 자연상승분를 공제한 가액의 25%로 하는 것이 적정할 것으로 판단한다.
그리고, 개발이익환수제도의 문제점과 개선방안에 대한 제안은 다음과 같다. 첫째 공공사업에 따른 주변지역의 개발이익(최협의의 개발이익)부터 광의의 개발이익을 환수할 수 있도록 구성되어야 한다. 하지만 현재 최협의의 개발이익환수제도가 부재한 상태에서 협의와 광의의 개발이익을 환수하는 방식의 체계상 문제가 있으므로 최협의의 개발이익을 환수할 수 있는 제도를 구비하여야 한다.
둘째, 현재의 개발이익환수제도는 상승한 지가의 일정분을 환수하는데 초점이 맞추어져 있어, 어떠한 원인에 의해 상승된 지가를 환수의 대상으로 하고 있는가 명확치 않은 문제가 있다. 따라서, 이를 명확히 제시하여 개발이익환수제도가 지녀야 할 합목적성과 정당성을 확보해야 한다.
셋째, 개발이익환수제도는 개발이익을 환수하기 위한 목적과 더불어 다른 정책목적을 달성하기 위한 수단으로 채용되고 있어 개발이익환수제도의 제도적 정체성의 문제다.
넷째, 공공사업의 주변지역에서 개발이익이 환수되지 못하면 공공사업지내의 토지소유자와 그 주변지역의 토지소유자간에 불균형이 발생하고 비록 피수용자에게 보상한다 하더라도 상대적인 손실로 불만이 커질 수 있으므로 공공사업의 주변지역에서 발생한 개발이익을 철저히 환수하여야 한다.
마지막으로, 개발이익뿐 아니라 개발손실 측면의 보완을 통해 개발이익환수의 실효성 확보에 노력할 필요가 있다.
다음으로 공공가치의 실현수단으로서 부담금제도의 개선방안을 살펴본다.
첫째로 개발사업이 위축될 우려가 있다. 정부가 개발이익을 적극적으로 환수하게 되면 개발사업을 시행하는 자는 당연히 개발사업을 축소하게 되므로 환수 당국은 개발부담금을 최소한으로 해야 하며, 이와 더불어 경기변동률을 감안하여 개발부담금의 부과수준을 탄력적으로 운용할 수 있는 제도적 기반을 만들어야 한다.
두 번째로 개발이익환수의 범위 적용에 있어 신축성 있게 제도를 운용하여야 함에 따라 실제적이고 객관화된 기준을 정립 및 운용하여 부과하는 자나 부담하는 자에게 있어 혼선을 줄여 나가야 할 것이다.
세 번째로 개발부담금의 사용 용도가 문제가 될 수 있다. 현재 중앙정부가 부과·징수하여 50%는 광역․지역발전특별회계에 귀속되고 나머지 50%는 당해 토지를 관할하는 기초자치단체에 귀속시키고 있다. 개발부담금을 중앙정부가 부과·징수하여 개발사업과 무관한 일반적 지역개발기금으로 사용하는 것은 부담금의 부과 취지와 부합하지 않는다고 생각된다. 따라서 선진국의 예에서처럼 해당 지자체가 부과·징수하고 해당 지자체를 위해 사용되어질 수 있도록 해야 할 것이다.
다섯 번째로 부과대상사업에 따른 형평성 문제가 있다. 「개발이익환수에 관한 법률」에서 규정한 개발부담금 부과대상사업은 법률에서 열거한 개발사업 만을 부과대상으로 하고 있기 때문에 유사한 사업인 경우에도 개발부담금이 부과되기도 하고 또는 제외되는 경우가 발생되고 있다. 즉 공장용지를 조성하는 경우에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」의 규정에 의하여 공장신설승인을 받아 개발사업을 시행하는 개발사업은 개발부담금 부과대상이 되고, 「중소기업창업지원법」의 규정에 의하여 공장용지를 조성하는 경우에는 개발부담금 부과대상으로 열거하고 있지 않기 때문에 개발부담금 부과대상에서 제외된다. 이는 유사한 사업임에도 법률에서 열거하고 있지 않다는 이유만으로 개발부담금을 제외하는 결과가 되어 형평성 논란이 되고 있는 것이다. 따라서 모든 공장부지 조성사업을 개발부담금 부과대상으로 확대 하되 국가적 시책 또는 지자체의 시책에 따라 지자체에게 어느 정도 재량권을 부여하여 사업의 유치나 억제를 선택할 수 있도록 해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 4
• 3. 선행연구의 검토 7
• Ⅱ. A. Marshall의 공공가치이론과 개발이익의 정의 14
• 1. 개발이익의 개념정의 14
• 2. 개발이익에 대한 이론논의 22
• 1) 지대이론 22
• 2) H. George의 토지가치세론 33
• 3) A. Marshall의 공공가치론 38
• 4) 소결 43
• Ⅲ. 외국의 제도 46
• 1. 영국 46
• 2. 미국 53
• 3. 일본 59
• 4. 소결 및 시사점 63
• Ⅳ. 개발이익환수제도의 운용실태와 문제점 68
• 1. 개발이익환수제도의 전개과정 및 구성체계 68
• 2. 현행 개발이익환수제도 분석 73
• 3. 개발이익환수제도의 문제점 96
• Ⅴ. 공공가치의 실현을 위한 개발이익환수제도의 개선 106
• 1. 개발이익환수 대상으로서 공공가치의 개념 정립 106
• 2. 공공가치의 실현을 위한 환수대상 사업의 명확화 108
• 3. 공공가치의 실현을 위한 부담금제도의 개선 115
• Ⅵ. 결 론 120