교원능력개발평가 정책 딜레마 상황에서의 정부 대응 연구 = (A) Study on the Government's Counter-measure against the Dilemma Situations of the Evaluation Policy of Teacher Competence Development

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study was to examine the counter-measures of the government against the dilemma situations it faced in the course of pushing ahead with the evaluation policy of teacher competence development. It's specifically meant to analyze how the government coped with the dilemma situations that took place in the decision-making process of the evaluation policy of teacher competence development, as there were severe conflicts between two different groups. One agreed to the introduction of the policy, and the other didn't.
Three research questions were posed:
1. Analyze the factors triggering the dilemma situations in the decision-making process of the evaluation policy of teacher competence development.
2. Analyze the interests and coping of the policy performers and policy makers toward the major points of disputes on the evaluation policy of teacher competence development.
3. Analyze the characteristics of the government's political measures and strategies in the dilemma situations of the evaluation policy of teacher competence development.
To address the research questions, literature involving all sorts of relevant documents, reports and statements were analyzed, and government officials and people concerned who worked in related organizations were interviewed to make a qualitative analysis of the government's coping with the dilemma situations of the evaluation policy of teacher competence development.
The major findings of the study were as follows:
First, the introduction of the evaluation policy of teacher competence development was expedited by changes of situations such as the appearance of neo-liberalism, and the dilemma situations took place since the specificity and professionalism of the teaching profession weren't taken into account in that process. Another factor that caused the dilemma situations was the different positions of parent associations and teacher organizations. The parent associations that put emphasis on the accountability of teachers and the excellence of education demanded the prompt implementation of the evaluation system of teacher competence development, and the teacher organizations tried to deter the implementation of the system on the ground that the specificity and autonomy of the teaching profession were important.
Second, as a result of looking into the interests of the policy performers and policy makers related to the major disputes on the evaluation policy and their coping patterns, the parent associations and the government approved of parent involvement, and the teacher organizations didn't. In regard to their coping process, the parent associations withdrew from the council when they weren't selected as teacher evaluatees. On the other hand, both of Korea Teacher's & Educational Worker's Union(KTEWU) and Korea Federation of Teacher Association (KFTA) offered opposition to parent involvement at the first. But the KFTA changed its position and gave a conditional approval to that.
Third, in the dilemma situations, the government that was the decision maker decided to postpone the introduction of the policy for political reasons at a time when an election was held. Basically, the government took a consistent attitude, as there was no change in the fact that the evaluation policy was scheduled to be introduced. But the government couldn't be said to take a consistent attitude in terms of the content of the policy. The name of the evaluation was changed three times, and it was decided at first to reflect the outcome of the evaluation in personnel administration and pay, and then the decision was changed so that the outcome of the evaluation could be utilized as a means to enhance teacher professionalism. At a time when it wasn't easy to make a decision on this issue, a separate committee was set up, and the government threw the responsibility on the committee. Thus, the government continued to be in dilemma due to the opposition of the organizations concerned, namely the policy performers, and it attempted to try out the evaluation policy under the circumstances. Although the Lee Myung-Bak administration made another attempt to implement the policy across the nation to enact educational provisions, the dilemma situations still continued to remain unchanged in October, 2010.
When the government's coping with the dilemma situations of the evaluation policy of teacher competence development, it's found that this policy continued to be in dilemma, and no law was yet established about that. This phenomenon resulted in incurring additional cost and undermining people's confidence in educational policies, which cannot be overlooked. The best way to push ahead with teacher-related policies is by preventing the occurrence of dilemma. To make it happen, the core decision makers such as the minister and vice-minister should be discreet enough not to make the wrong judgment, and they should try not to let their own interests affect decision making. Ultimately, it's required to put the relevant laws and systems in good order to ensure.

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 정부가 교원능력개발평가 정책을 추진하면서 딜레마 상황에서 어떻게 대응했는가를 분석하는 데 그 목적이 있다. 즉, 이 연구의 초점은 정부가 교원능력개발평가 정책의 결정과정에서 정책의 도입을 찬성한 측과 반대한 측으로 나누어져서 집단 간에 심각한 갈등을 빚고 있는 딜레마 상황 속에서 어떤 정책적 대응을 했는가를 분석하는 데 있다.
이를 위하여 다음과 같은 연구문제를 설정하였다. 첫째, 교원능력개발평가제 정책 결정과정에서 딜레마를 발생시킨 요인은 무엇인가? 둘째, 교원능력개발평가 정책의 주요 쟁점에 대한 정책행위자 및 정책결정자의 이해관계와 대응 어떠했는가? 셋째, 딜레마 상황에서의 정책결정을 하는 과정에서 정부의 정책 대응의 전략과 특성과 전략을 무엇인가?
위의 연구문제를 해결하기 위하여 정부 및 각종 단체들의 각종 문서 및 보도자료, 성명서 등을 중심으로 문헌 분석을 하였고, 정부의 교원능력개발평가 정책의 딜레마 상황에서의 정책대응을 분석하기 위하여 정부 및 각종 단체 관련자들을 대상으로 면담을 실시하고 질적 분석을 하였다.
연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 교원능력개발평가 정책의 딜레마 발생 원인은 신자유주의 등의 상황 변화가 정책의 도입을 촉진하도록 하였지만, 이것이 교직의 특수성, 전문성 등과 충돌을 빚어 딜레마가 발생하였다. 또한 교원의 책무성과 교육의 수월성의 가치를 주장하며 교원능력개발평가제의 조속한 실시를 요구한 학부모 단체와 교직의 특수성, 교원의 자율성이라는 가치를 주장하며 교원능력개발평가제의 실시를 저지하는 교원단체와의 갈등이 딜레마를 발생시켰다.
둘째, 교원능력개발평가 정책의 주요 쟁점에 대한 정책행위자 및 정책결정자의 이해관계와 대응을 살펴본 결과, 학부모 참여에 대해서는 학부모단체와 정부가 찬성하였고, 교원단체들은 반대하였다. 한편, 대응과정을 살펴보면 학부모단체는 학부모가 교원의 평가자가 되지 않는 경우에는 협의체에서 탈퇴하였고, 반면 교원단체인 전국교직원노동조합(전교조)과 한국교원단체총연합회(한국교총)는 초기에는 모두 반대를 하였으나, 한국교총은 딜레마가 심화되자 조건부 찬성으로 돌아섰다. 정부는 초기에는 학부모단체의 참여를 찬성하였으나, 이 문제로 인하여 교원능력개발평가 정책의 실시가 어려워지게 되자 딜레마 상황을 극복하기 위하여 교원평가 시 학부모 참여를 반대하기도 하였다. 그러나 이로 인하여 학부모 단체가 교원능력개발평가 실시를 위한 협의체에서 탈퇴하며 반발하자 학부모의 참여를 다시 찬성하는 입장으로 돌아서는 등 딜레마 상황에 따라 변화된 입장을 보였다.
셋째, 딜레마 상황에서 정책결정자인 정부는 선거 시기에는 정치적 이유 등으로 지연을 택하였다. 또한 정책의 실시면에서는 일관성을 유지했으나, 정책의 내용면에서는 비일관성을 보였다. 즉, 정책의 이름도 교사평가에서 교원평가로, 최종적으로는 교원능력개발평가로 바뀌었다. 또한 평가 결과의 활용이라는 정책의 내용면에서도 교원인사 및 보수와의 연계에서 교원전문성 신장으로 변경되었다. 아울러 정책결정이 어려운 경우에는 관련위원회를 만들어 정책결정의 지연 책임을 위원회에 전가하기도 하였다. 정부는 정책을 추진하면서 관련 집단들 즉, 정책행위자들의 반대에 부딪쳐서 딜레마 상황에 빠지게 되었다. 이 상황 속에서 시범 실시를 하였고, 이명박 정부에 들어와서 교육규칙을 제정하면서 2010년도에 전국적으로 실시했으나, 2010년 10월까지도 딜레마 상황이 지속되고 있다.
교원능력개발평가 정책의 딜레마 상황에 대한 정부의 대응을 살펴본 결과 교원능력개발평가 정책은 아직도 법률적 근거가 갖추어지지 않는 등 딜레마 상황이 지속되고 있다. 이로 인하여 발생되는 행?재정적 기회비용과 교육정책에 대한 신뢰도 등의 하락도 무시할 수 없는 상황이다. 따라서 교원정책을 추진할 때 딜레마를 예방하는 것이 최선이다. 이를 위해서 정부의 핵심 정책결정자들의 개인적 판단으로 인해 시스템 전체가 딜레마로 빠지지 않도록 해야 하며, 정책결정자들이 가지고 있는 이익으로 인해 문제 상황에 대한 영향이 최소화되도록 노력해야 한다. 궁극적으로 딜레마를 예방하기 위해서는 법과 제도를 정비하는 것이 필요하다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구문제 6
• 3. 연구의 범위 및 제한점 8
• Ⅱ. 이론적 배경 10
• 1. 딜레마 이론 10
• 가. 딜레마 개념과 발생조건 10
• 나. 딜레마 모형과 유형 20
• 다. 딜레마에 대한 정책 대응 26
• 라. 딜레마의 예방과 관리 35
• 마. 기존 정책결정모형의 한계 39
• 2. 교육정책과 딜레마 이론의 관계 48
• 가. 교육정책의 개념과 특성 49
• 나. 교육정책결정 모형의 한계 51
• 다. 기존 교육정책결정 이론과 딜레마 이론의 관계 53
• 3. 교원능력개발평가 정책 55
• 가. 교원평가의 개념 55
• 나. 교원평가의 방법과 유형 61
• 다. 교원능력개발평가 정책 64
• Ⅲ. 연구 방법 및 연구 분석틀 72
• 1. 연구 방법 72
• 가. 문헌분석 72
• 나. 심층면담 73
• 2. 자료 수집 및 분석 절차 75
• 3. 연구의 분석틀 78
• Ⅳ. 교원능력개발평가 정책의 딜레마 발생 과정과 요인 83
• 1. 교원능력개발평가 정책의 전개와 딜레마 상황 83
• 가. 교원능력개발평가 정책의 전개과정 84
• 나. 교원능력개발평가 정책의 딜레마 상황 117
• 2. 딜레마의 발생 요인 132
• 가. 배경 요인 133
• 나. 대안 요인 144
• 다. 가치 요인 156
• 라. 정책결정자의 요인 165
• 마. 정책행위자 요인 177
• Ⅴ. 교원능력개발평가 정책의 정부 대응 200
• 1. 정책행위자와 정책결정자의 이해관계와 대응 200
• 가. 정책 결정자와 정책 행위자의 대응 200
• 나. 정부의 대응 209
• 다. 딜레마 상황에 대한 정책행위자와 정책결정자의 대응 213
• 2. 정부의 대응 전략 219
• 가. 결정의 지연 219
• 나. 개념의 재구성 223
• 다. 결정책임의 전가 225
• 라. 정책의 비일관성 227
• 마. 상징적 행동 234
• 바. 돌파 237
• Ⅵ. 요약 및 결론 241
• 1. 요약 241
• 2. 결론 및 제언 244
• 참고문헌 251
• 부록 265
• ABSTRACT 268