사회정의론의 정책규범을 활용한 도시재정비사업 평가와 정책대안 연구 = A study on the evaluation of urban regeneration projects and policy alternatives from the perspective of policy norm of 'Theory of Social Justice'

국문 초록 (Abstract)

우리나라 도시재정비사업은 1971년 「도시 재 개발법」의 전면 개정을 통해 재개발사업이 처음 등장한 이래, 1983년 개별단위 사업체계를 근간으로 하는 합동재개발방식이 도입된 후 그 기본적인 골격을 유지하면서 우리나라의 도시성장과 함께 많은 발전을 이루어왔다. 도시재정비사업은 그 동안 무허가 정착지, 노후․불량 단독주택과 다가구주택단지 등 도시환경이나 주거환경이 열악한 지역을 정비하여 새로운 주택을 건설‧공급함으로써 도시거주민들의 주거수준을 향상시킬 뿐만 아니라 주택의 총량적인 공급을 확대하는 데 기여하여 왔다.
하지만 이 과정에서 조합과 민간건설업자 간의 비리와 부패가 끊이질 않고 있으며, 도시저소득층 특히 주거세입자들의 주거안정성을 크게 위협하여 왔다. 이 과정에서 아무런 대책 없이 주택을 강제철거하고, 강제퇴거 시키는 등 인간으로서 갖는 사회적 기본가치를 말살하기도 하였으며, 나아가 그들의 생명권까지도 위협당하는 사례가 현재까지도 여전히 발생하는 등 많은 비판을 받고 있는 것 또한 현실이다.
도시재정비사업의 패러다임이 과거 물리적 환경개선 중심의 재개발에서, 도시의 지속적인 성장과 경제적 적실 성 등 사회적․경제적 환경을 고려하는 도시재생의 관점으로 전환되면서 도시재정비사업의 계획방향 또한 변화하지 않으면 안 되는 상황에 이르고 있다. 도시재정비사업에 있어 토지 등 소유자의 재산권에 대한 권리보다는 전체 도시거주자들에 대한 사회적 형평성이 더욱 중요해지고 있으며, 계획과정의 개방성과 공정성을 위해 보다 다양한 이해관계자들의 직접적인 사업 참여가 요구되고 있다.
본 연구는 이러한 상황에서 도시재정비사업의 전반적인 실태를 분석하고 변화하는 패러다임에 적실 한 정책대안을 제시하고자 하였다. 롤즈 사회 정의론 은 원초적 입장에서 무엇을 분배하느냐의 문제를 다룬다고 하였을 때, 어떠한 ‘기본적 가치(primary goods)’들이 분배 대상으로 논의될 것을 전제로 하고 있으며, 특히 이 과정에서 최소 수혜자의 입장을 우위에 위치시키는 ‘차등의 원칙’을 주장한다. 롤즈의 이러한 원초적 입장의 논의는 도시재정비사업 사업구조의 결정원칙을 설정하기 위한 본 연구에 실천적 비판의 시각을 제공한다.
본 연구에서는 도시재정비사업에서 롤즈 사회 정의론의 핵심적 개념과 원칙에 대한 구체적이고 실천적인 활용방안을 찾기 위해 도시공간의 정의담론을 중간 매개적 개념으로 활용하였다. 이를 통해 롤즈 의 순수 절차적 정의관을 구성하는 정의의 원칙 중, ‘평등한 자유의 원칙’이 가지는 정책규범을 ‘구조적 절차의 공정성’, ‘공정한 기회균등의 원칙’이 가지는 정책규범을 ‘과정적 절차의 공정성’, ‘차등의 원칙’이 가지는 정책규범을 ‘결과의 실질적 형평성’으로 도출하였다. 특히, 본 연구는 도시재정비사업에서 롤즈 사회 정의 론이 가지는 의의에 대한 탐구를 통해 롤즈 사회 정의 론을 구성하는 개별 정의원칙들을 도시재정비사업에서의 사업구조 결정원칙으로 정식화하였다.
본 연구는 도시재정비사업에서의 사업구조 결정원칙을 사업목적, 사업과정, 사업효과의 관점으로 구분한 후, 사업목적에 대응하는 실태평가 분석의 평가기준을 ‘주거생활 및 삶의 질 향상’과 ‘소유권 제한을 통한 공익성 강화’로 선정하였으며, 사업과정에 대응하는 실태평가 분석의 평가기준은 ‘사업과정의 개방성’과 ‘사업과정의 공정성’으로, 사업효과에 대응하는 실태평가 분석의 평가기준은 ‘개발이익 배분의 형평성’과 ‘주거안정 보장의 형평성’으로 선정하고, 추가적인 논의를 통하여 실태평가 평가기준에 따르는 기술적 평가요소를 구체화하였다. 이와 같은 평가기준과 기술적 평가요소를 통하여 도시재정비사업에 대한 실태평가 및 사례연구 실증결과, 도시재정비사업에서 발생하는 제반 문제는 현행 도시재정비사업 사업구조의 사회적 부정의성에 근 원한 것으로 평가되었다.
본 연구에서는 이러한 도시재정비사업의 사회적 부정의의 문제를 해결하기 위해 ‘공공성 내지 공익성의 원칙’, ‘사회통합의 원칙’, ‘구조적 공정성의 원칙’, ‘절차적 공정성의 원칙’, ‘실질적 형평성의 원칙’을 도시재정비사업의 사업구조 결정을 위한 다섯 가지 기본원칙으로 제시하고 구체적인 정책대안을 제시하였다. 먼저, 도시재정비사업의 공익성 강화를 위해 ‘구역지정 해지를 위한 일몰 제 도입방안’, ‘공적 자금지원을 위한 우선순위결정제도 도입방안’, 사업추진과정의 개방성과 공공성 강화를 위한 정책대안으로는 ‘참여조합원제도’, ‘주민의 실질적 참여 강화방안’, ‘도시재생위원회제도’를 제안하였으며, 사업효과의 실질적 형평성 제고를 위한 정책대안으로는 ‘종후 자산 선택권의 다양화 방안’, ‘소형 저가 임대주택 확대방안’, ‘지상권 분리형 주택공급방안’, ‘조세담보금융(TIF) 도입방안’ 등을 제안하였다.
최종적으로 요약하자면, 본 연구는 도시재정비사업에서의 구조적인 문제로 인한 사회적 불평등, 특히 최소 수혜자인 세입자 등 도

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Urban regeneration projects in Korea first appeared in 1971 when the 「Urban Redevelopment Act」 was amended and these projects have developed much along with urban growth throughout the nation while maintaining the basic structure since the introduction of a joint-redevelopment program based on an individual unit project system in 1983. Urban regeneration projects have improved housing quality for urban residents targeting the regions with inferior urban or residential environment including illegal settlements and old and inferior detached houses and townhouses. The projects have also contributed to the overall improvement in the housing possession rate through a massive supply of houses.
During the process, however, there were ceaseless illegal and corrupt misconduct by housing unions and civil constructors, which in turn has largely threatened residential stability for low income housing overall, especially tenants. In the process of promoting urban regeneration projects, the primary social value of tenants as human beings was damaged much through demolishing houses and expelling residents by force without any alternatives; and further, there are still cases where tenants’ living rights are threatened and that has been criticized much.
The paradigm of urban regeneration projects has been converted from redevelopment plans in the past focusing on improvement in the physical environment to urban regeneration that considers the social and economic environment such as persistent urban growth and economic relevance. Also, the direction of urban regeneration projects should be changed accordingly. In urban regeneration projects, social equity for city dwellers is regarded as more important than the property rights of landowners and thus, direct participation of diverse affiliated persons is required for procedural openness and fairness in the projects.
This study aims to analyze overall facts and figures of urban regeneration projects and to present policy alternatives that are proper for changing paradigm. The Theory of Social Justice by J. Rawls deals with issues on what to distribute from the original position. Assuming that certain primary values are discussed for distribution, Rawls insists the Principle of Difference in which the least advantaged takes the advantageous position. This study deals with urban regeneration projects for a case study from the perspective that the original position of J. Rawls would present practical criticism in order to set a principle of decision for the structure of urban regeneration projects.
In order to find out the specific and practical usage of the core concepts and principles of the Theory of Social Justice by J. Rawls, this study utilized the discourse on Urban Justice and Urban Rights as a medium and deduced the following from the Principle of Justice of J. Rawls that forms pure procedural justice: that is, a structural procedure of fairness from the policy norm having the Principle of Equal Liberties; process procedure of fairness from the policy norm having the Principle of Equal Opportunity; and substantive fairness of benefits from the policy norm having the Principle of Difference. In particular, this study formalized the Principle of Decision for the structure of urban regeneration projects with each principle of justice through investigation of the significance of the Theory of Social Justice by J. Rawls in urban regeneration projects. According to the principle of decision for the structure of urban regeneration projects, the principle of decision for the structure of projects is classified from the perspectives of objectives, procedures, and benefits of the project. The evaluation standards for the analysis of current facts and figures from the perspective of the objective of the project were set as `improvement in housing and life quality” and “intensification of public benefit through restriction of possession rights” and those from the perspective of the process of the project were set as “openness” and “fairness” for the project process. Those from the perspective of the benefits of the project were set as “fair equity distribution of development gain” and “fairness in guaranteeing residential stability”. Technical evaluation elements were set specifically through additional discussions.
Through specific evaluation standards and technical evaluation elements, this study validated current facts on urban regeneration projects and conducted case studies. As a result, it was found that many problems in urban regeneration projects were caused by the social injustice in the structure of urban regeneration projects. This study suggested five basic principles, that is, Principles of Public Benefit, Social Integration, Structural Fairness, Procedural Fairness, and Substantive Fairness for deciding the basic structure of an urban regeneration project and presented specific policy norms.
First of all, this study suggested introducing a “union member system”, “intensifying plan for substantive participation of residents”, and an “urban regeneration committee system” for policy norms on the procedures for urban regeneration projects. As for the policy norms for the benefits of urban regeneration projects, this study suggests diversification of post-property options, extension of small size and low cost rental houses, housing supply plan with separated surface rights, and tax increment financing (TIF).
To summarize, this study insists that the urban regeneration projects should be changed to comprehensive urban revitalization projects considering the social and economic environment based on social consensus that cares for the least advantaged foremost along with a change in the paradigm to urban regeneration, for the purpose of improving social inequality problems caused by structural problem in urban regeneration projects and housing stability of residents from the low-income class in cities such as

목차 (Table of Contents)

• 제Ⅰ장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 8
• 제3절 연구의 흐름 10
• 제Ⅱ장 존 롤즈 사회정의론의 정책규범과 도시재정비사업에서의 의의 13
• 제1절 존 롤즈의 사회정의론 고찰 13
• 1. 정의의 개념과 이해 13
• 2. 존 롤즈의 사회정의론 고찰 26
• 제2절 존 롤즈 사회정의론의 정책규범 45
• 1. 중간매개개념: 도시공간의 정의담론 45
• 2. 존 롤즈 사회정의론의 정책규범 60
• 제3절 도시재정비사업에서 사회정의론의 의의 75
• 1. 사회정의론의 기본가치와 도시재정비사업에서의 의의 75
• 2. 사회정의론 정책규범과 도시재정비사업에서의 의의 84
• 제4절 선행연구의 고찰 및 차별성 106
• 1. 도시재정비사업 제도개선방안에 관한 선행연구 고찰 106
• 2. 사회정의 관점의 도시정책에 관한 선행연구 고찰 110
• 3. 사회정의 관점의 도시재정비사업에 관한 선행연구 고찰 114
• 제5절 사회정의론 관점의 연구 분석틀 116
• 제Ⅲ장 도시재정비사업의 구조와 실태분석 119
• 제1절 도시재정비사업의 변천과정 119
• 1. 도시재정비사업의 패러다임 변화 119
• 2. 도시재정비사업의 법률적 변천과정 124
• 제2절 도시재정비사업의 구조분석 132
• 1. 도시재정비사업의 사업구조 132
• 2. 도시재정비사업의 사업유형 145
• 제3절 도시재정비사업의 추진현황 분석 155
• 1. 도시정비사업 추진현황 156
• 2. 도시재정비촉진사업 추진현황 158
• 3. 도시개발사업 추진현황 161
• 4. 시장정비사업 추진현황 164
• 제4절 도시재정비사업의 문제점분석 166
• 1. 도시재정비사업 사업목적 관점의 문제점분석 167
• 2. 도시재정비사업 사업추진과정 상의 문제점분석 169
• 3. 도시재정비사업 사업효과 측면의 문제점분석 171
• 제Ⅳ장 도시재정비사업의 실태평가 및 사례연구 173
• 제1절 도시재정비사업 실태평가기준 선정 173
• 1. 사업목적에 관한 평가를 위한 기술적 평가요소의 설정 174
• 2. 사업추진과정에 대한 평가를 위한 기술적 평가요소의 설정 176
• 3. 사업효과에 대한 평가를 위한 기술적 평가요소의 설정 181
• 4. 도시재정비사업 평가기준과 기술적 평가요소의 종합 186
• 제2절 도시재정비사업의 실태평가 187
• 1. 도시재정비사업의 사업목적에 관한 평가 187
• 2. 도시재정비사업의 사업과정에 대한 평가 209
• 3. 도시재정비사업의 사업효과에 대한 평가 219
• 제3절 도시재정비사업의 사례연구 237
• 1. 분석대상 사례지구의 선정 238
• 2. 사업타당성 분석의 전제조건 248
• 3. 현행 사업구조에 입각한 사업타당성 분석 264
• 4. 정책규범을 활용한 사업구조 변경시 사업타당성 분석 277
• 5. 사업타당성 분석결과 비교분석 285
• 제Ⅴ장 롤즈 사회정의론 정책규범 실현을 위한 도시재정비사업 정책대안 289
• 제1절 도시재정비사업 정책대안의 기본원칙 289
• 1. 도시재정비사업 실태평가 결과종합 289
• 2. 도시재정비사업 사례연구 결과종합 292
• 3. 도시재정비사업 정책대안 기본원칙 293
• 제2절 공공성 강화 및 공익성 제고를 위한 정책대안 297
• 1. 재정비구역 지정해지를 위한 일몰제 도입방안 297
• 2. 공공지원을 위한 사업우선순위 결정제도 도입방안 299
• 제3절 사업추진과정의 개방성과 공정성 강화를 위한 정책대안 302
• 1. 참여조합원제도 도입방안 302
• 2. 지분형 권리변환방식 도입방안 316
• 3. 주민의 실질적 참여 강화방안 320
• 4. 도시재생위원회제도 도입방안 323
• 제4절 사업효과의 실질적 형평성 제고를 위한 정책대안 329
• 1. 종후자산 선택권의 다양화방안 329
• 2. 소형 저가 임대주택 공급 확대방안 332
• 3. 지상권 분리형 주택공급방안 336
• 4. 조세담보금융(TIF)제도 도입방안 340
• 제Ⅵ장 결론 346
• 제1절 연구의 결과 346
• 제2절 연구의 의의 및 한계 350
• 참고문헌 353
• ABSTRACT 377