공익사업에 따른 손실보상제도에 관한 연구 : 정당보상을 위한 제도개선 중심으로 = A Study on the Loss Compensation System From Public Works

국문 초록 (Abstract)

현대사회의 국가기능은 안보를 넘어 국민생활의 안정과 번영을 가져다주어야 한다. 이러한 국가관의 변화에 따라 국민의 복지증진을 위한 정부정책은 국민의 재산권 제한을 가져오는 각종 공익사업을 촉진시켰다. 이러한 공익사업에 따른 국민의 재산권 침해에 대하여 우리 헌법 제23조는 “재산권에 대한 수용․사용․제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되 정당한 보상을 하여야 한다.”고 규정하고 있다. 공익적인 목적을 위해 필요한 토지 등을 취득 할 경우 가장 바람직한 방법은 토지소유자와의 원만한 협의에 의해 토지를 취득하는 것이다. 그러나 협의가 이루어지지 않으면 원활한 공익사업의 추진을 위해 강제적으로 토지수용이 행해진다. 특히, 참여정부의 수도권 과밀화 억제 및 국토의 균형발전과 현 정부의 4대강 정비사업 및 보금자리주택건설 등 각종 공익사업은 토지 등 재산권 침해에 따른 정당한 보상의 문제를 제기하고 있다.
본 연구에서는 이러한 문제점과 관련하여 공익사업으로 인한 피보상자에게 헌법상 정당보상이 실현될 수 있도록 정당보상의 일반적인 기준과 원칙에 대하여 토지보상법에 규정된 보상내용 및 주요국의 손실보상 제도를 검토하고 이를 구체적으로 시행하고 있는 광주·전남 혁신도시 건설 등 실제 보상사례 분석을 통해 우리나라 손실보상제도의 개선방안을 제시하고자 한다.
첫째, 공익사업의 개념의 명확화이다. 공익사업의 범위는 곧 수용․보상의 범위와 불가분의 관계가 있으며, 국민의 재산권을 침해하는 의미를 포함하고 있는 것이므로 공익사업에 해당하는 경우를 열거하는 것이 바람직하다.
둘째, 감정평가업자의 선정방식의 개선이다. 현행 토지보상법 토지 등 재산권의 보상액을 산정하려는 경우 토지소유자가 원할 경우 추가로 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 선정할 수 있도록 하고 있다. 주민추천에 따른 감정평가업자 선정은 수주목적에 따른 고가 평가로 주변지가 상승, 공익사업시행 지연 등 경제사회적 손실의 부작용이 발생하고 있다. 따라서 현행 주민추천에 의한 감정평가 선정방식의 개선 내지 폐지가 요구된다.
셋째, 생활재건지원서비스와 소액보상자 지원강화 등 부대적 손실보상을 확대하여야 한다. 공익사업의 시행으로 철거되는 지역은 대부분이 경제적 기반이 취약한 지역이고 지역주민 대부분이 영세한 계층에 속하는 경우가 많다. 따라서 입법을 통해 생활재건조치의 확대와 지원서비스의 강화 및 사회적 약자인 소액보상자의 지원을 개선하여 주택임차보호법상의 우선변제액 규모로 증액하여야 한다.
넷째, 대토보상에 대한 양도금지 폐지 및 전매를 허용하여야 한다. 현재의 대토보상은 계약체결일부터 소유권 이전등기 완료시까지 전매금지·양도금지 의무를 부여하고 있다. 이러한 권리양도 등 전매금지는 과도한 재산권 행사 를 가져오고 전매가 허용되는 협의양도인택지나 이주자택지를 공급받은 자에 비하면 평등의 원칙에도 위배된다. 따라서 대토보상에 대하여 전매금지 규정과 양도금지 규정을 폐지하여 협의보상율 상승으로 원활한 공익사업의 추진을 가져오며, 원주민 재정착 지원에 기여하여야 할 것으로 본다.
다섯째, 보상투기를 근절하여야 한다. 공익사업에 따른 각종 투기행위는 원가 상승을 가져온다. 이는 입주자부담으로 이어져 보금자리주택 공급정책 배치 및 부동산시장 불안요인으로 인식되어진다. 이러한 보상투기에 따른 보상은 정당한 보상에 저해될 뿐만 아니라 법치국가에서 불법행위를 방조하는 결과를 가져와 선량한 피보상자에게 피해를 주고 있다.
여섯째, 농업손실보상의 지급기준에 대한 개선이다. 실제소득기준에 의한 농업손실 보상의 경우 실제소득이 전국 작물별 단위면적당 소득의 130% 초과할 경우 거래실적 등을 사업시행자에게 제 조사하도록 하고 있는 실제소득에 따른 보상규정을 삭제하여 농업손실에 대한 보상을 단순화하고 객관화하여야 할 것이 요구된다.
일곱째, 정당보상을 위한 개발이익 배제를 위하여 공시지가 선정기준과 동일한 시간적 선정기준을 보상선례 선정에도 적용토록 관련지침을 정비하여 향후 개발이익 배제원칙 강화 및 보상선례에 의한 부실과다평가 방지로 보상원가에 따른 지가안정에 기여하여 정적보상이 되도록 법제화가 필요하다.
본 연구는 광주·전남 혁신도시, 별내신도시, 소사벌신도시의 보상사례 분석을 통하여 개인의 재산권 침해에 따른 손실보상의 기준과 내용이 공공의 이익이 어떻게 조화를 이루어야 하는가의 문제에 대하여 토지보상법을 중심으로 그 개선방안을 제시하였다는 데 그 의의가 있다. 재산권 침해에 대한 정당한 보상이 이루어지기 위해서는 재산권 보상은 물론 생활보상의 확대 등 사회․문화의 변화에 따라 변화하고 있는 정당보상의 정의에 우리 보상법제가 순응하여 국민의 기본권을 보장하고 공익사업으로 인한 피보상자에게 정당한 보상이 이루어지도록 지속적인 개선·보완이 요구된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구의 방법 3
• 제2장 이론적 논의 4
• 제1절 공익사업과 손실보상의 적용범위 4
• 1. 공익사업의 개념과 유형 4
• 2. 손실보상의 개념과 요건 8
• 3. 손실보상의 근거 14
• 제2절 정당보상의 기준과 원칙 17
• 1. 정당보상 기준에 관한 학설 17
• 2. 정당보상의 원칙 20
• 3. 헌법과 토지보상법의 관계 24
• 제3절 외국의 손실보상제도 30
• 1. 미국 30
• 2. 독일 33
• 3. 일본 35
• 4. 외국제도의 시사점 39
• 제4절 선행연구 및 분석의 틀 41
• 1. 선행연구 검토 41
• 2. 분석의 틀 43
• 제3장 토지보상법상 손실보상의 내용과 기준 46
• 제1절 손실보상 일반법으로서의 토지보상법 46
• 1. 관련법의 변천 46
• 2. 토지보상법 제정 48
• 3. 토지보상법의 주요특성 50
• 제2절 공용수용 및 손실보상 절차 55
• 1. 공용수용의 개념 55
• 2. 공용수용의 당사자 56
• 3. 손실보상절차 57
• 제3절 손실보상 내용 및 기준 62
• 1. 토지보상 62
• 2. 기타 재산권보상 67
• 3. 생활보상 72
• 4. 간접보상 79
• 제4장 손실보상 운영사례 분석 83
• 제1절 사례지구 개관 83
• 1. 광주전남 혁신도시 83
• 2. 별내 신도시 86
• 3. 소사벌 신도시 89
• 제2절 손실보상 현황분석 92
• 1. 토지보상 92
• 2. 기타 재산권보상 97
• 3. 생활보상 106
• 4. 간접보상 120
• 제3절 사례분석 결과 122
• 1. 보상기준 및 방법 122
• 2. 토지등 감정평가액 128
• 3. 생활보상 131
• 4. 영업손실보상 등 134
• 5. 사례분석의 종합 138
• 제5장 정당보상을 위한 개선방안 141
• 제1절 법제적 측면 141
• 1. 대토보상 활성화 141
• 2. 개발이익 배제 142
• 3. 감정평가업자 선정 145
• 제2절 운영적 측면 146
• 1. 생활보상 확대 146
• 2. 보상투기 방지 148
• 3. 농업손실보상 152
• 제6장 결론 154
• 제1절 연구의 요약 154
• 제2절 연구의 한계 및 후속연구과제 158
• 참고문헌 159