도시재개발사업 주민참여 개선방안 연구 : 서울특별시를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

논 문 개 요

불량주거환경의 개선이라는 공익의 목적으로 진행되는 재개발사업에서 사업주체로서의 주민참여는 재개발사업과 관련된 복잡하고 다양한 문제의 해결에 있어서 필수적이다. 그러나 현실 재개발사업에서 주민참여는 저조한 실정이며 많은 재개발사업장이 주민간 갈등이 심화되고 심지어는 소송에 휩싸여 있다. 따라서 명목적이고 형식적인 주민참여가 아니라 근본적이고 실질적인 주민참여가 이루어질 수 있도록 그 원인을 파악하고 활성화 방안을 모색하는 것이 필요한 시점이다. 본 논문은 주민참여의 이론적 배경을 알아보고 서울특별시의 도시재개발에 있어서 주민참여와 관련된 제도를 통하여 주민참여의 문제점을 알아보았다. 그리고 제도상으로나 실질적으로 낮은 주민참여의 원인을 파악하고자 조합원의 의식을 묻는 실증적인 설문조사를 실시하였다. 도출된 문제점에 대하여 해결방안을 모색하고 주민참여의 활성화방안을 연구하여 주민참여의 새로운 방안을 제시하였다.
제 2 장에서는 주민참여의 이론적 배경을 통하여 주민참여란 무엇이며 왜 필요한지를 알아보았다. 현대사회는 다양화, 세분화, 전문화로 표현할 수가 있다. 즉 주민들의 욕구는 다양하고 문제에 대한 해결책도 복잡한 상황인 것이다. 사회도 여러 가지 문제에 직면하면서 해결책도 세분화되고 전문화되고 있다. 이러한 상황에서 문제들에 대한 해결의 일환으로 주민참여가 필요하며 대의 민주주의하에서 행정의 독선적 집행을 막는데에도 주민참여가 절대적이라는 시사점을 얻었다.
제 3 장에서는 서울특별시의 도시재개발과 주민참여를 알아보았다. 서울특별시는 한국전쟁 이후에 난개발과 고도성장의 그늘에서 도시빈민의 불량무허가주택지가 양산되어 사회문제화 되었고 새로운 정착지로 강제철거 이주방식의 정책이 시작되었다. 재개발의 초기시점에서는 국가에 의한 강제방식으로 주민참여는 개입될 여지가 없었다. 그러나 정부의 일방적인 개발독재의 시대를 지나서 재개발에 있어서 주민참여의 필요성이 대두되었고 법제화가 시작되었다. 그 이후 법이나 제도상으로는 주민참여가 보장되고 있으나 실제적으로 주민참여는 저조하고 오히려 소송이 난무하는 실정에 이르게 되었다. 그래서 소송의 쟁점과 결과에 대한 파급효과를 분석해 보았다.
또한 최근 서울특별시에서는 재개발사업의 많은 문제점을 해소하고자 공공관리자제도를 도입하기로 하였다. 공공관리자제도가 재개발사업의 일부문제를 해결 할 수는 있으나 공공의 개입으로 인하여 오히려 주민참여에 역행할 수도 있으므로 이에 대한 보완책도 살펴보았다. 그리고 재개발과 주민참여에 관한 선행연구를 검토하여 본 결과 그동안 많은 주민참여에 대한 연구와 시도가 있었으나 그러한 상황은 개선되지 않고 있는 바, 본 논문에서는 그 근본적인 이유를 파악하고 해결책을 모색하고자 재개발과 주민참여제도부터 분석해 나가기 시작하였다.
제 4 장에서는 현행 도시재개발 주민참여 제도를 분석하였다. 우선 서울특별시를 10년 단위로 정비계획에 관한 밑그림을 그리는 기본계획인 도시∙주거환경정비기본계획을 살펴본 바, 공람기간이 15일로서 그 기간 내에 공람을 하고 공람 기간 내에 의견제출을 하도록 하였는데 그 기간이 너무 짧아 실효성이 없다는 문제가 제기되었다. 정비계획의 수립과 정비구역의 지정 시에도 공람을 하고 의견제출을 하도록 하고 있으나 공고∙공람문이 광범위하여 주민들이 이해하기 어렵고 또한 주민의 주된 관심사인 평형이나 추가분담금 및 기간 등은 알 수가 없어서 정보의 제공방식이 문제라고 파악되었다. 조합설립추진위원회와 조합설립과정에서는 절차상의 하자로 인하여 나중에 무효소송에 휘말리는 상황의 문제점을 제기하였고 전문가의 부재도 문제의 원인임을 파악하였다. 사업시행인가나 관리처분인가단계에서는 그동안에 제공되지 못했던 정보들이 갑자기 나오게 되고 평형배정과 개인의 권리가액에 대한 불만과 더불어 제반 문제점들이 밖으로 표출되는 것을 파악하였다.
제 5 장에서는 설문조사결과를 분석하였는바, 실제 재개발사업과 관련하여 조합원의 참여의식과 정보의 인지여부를 알아보기 위하여 초기단계인 재개발사업장과 후반단계인 재개발사업장의 조합원을 상대로 설문조사를 실시하였다. 현행 재개발행정에서는 주민참여의 일환으로 재개발정보의 제공을 법적인 공고나 공람의 방식으로 해결하고 있으며 일부 주민설명회를 개최하기도 하는데 설문조사 결과 조합원들은 공고∙공람에 의지하는 것이 아니라 조합의 소식지나 조합임원을 통하여 정보를 입수하는 것으로 분석되었다. 또한 주민참여의 일환으로 인터넷 홈페이지에 게시하는 방안이 대두되고 있으나 설문조사결과 조합원들은 전산능력이나 홈페이지 방문능력은 높은데 정보의 입수처로 활용하지는 않는 것으로 나타났다. 즉 인터넷 홈페이지를 통하여 정보를 공개하고 주민참여를 유도하고자 하는 방식도 효율성이 낮다는 시사점을 얻게 되었다. 또한 재개발과 관련하여 주민들의 관심사는 추가분담금 문제로서 재개발사업이 후반으로 감에 따라서 추가분담금에 대한 불만과 조합집행부에 대한 불신이 높아지고 사업후반의 소송 등 문제도출의 계기가 되는 것으로 파악되었다.
제 6 장에서는 위에서 제기된 문제점과 대안에 대한 시사점을 중심으로 주민참여 활성화를 위한 새로운 방안을 제시하였다. 즉 1) 재개발 정책을 공공의 역할을 강조하는 방향이 아니라 주민의 입장을 강조하는 방향으로 전환하여야 하고 2) 실질적인 의미의 주민참여가 되도록 공고· 공람의 방식이 바뀌어야 하며 3) 공고∙공람의 기간도 연장되어야 하고 공고∙공람의 기간과 의견제출의 기간을 별도로 분리하여 가급적 많은 의견이 제출되도록 하며 4) 주민참여와 관련하여 정보의 제공처에 대한 발굴이 필요하고 5) 장단기적 계획에 주민을 참여시키며 6) 재개발사업에 있어서 도시전체의 디자인과 역사성, 문화성, 상징성을 도입하여 지역주민과 전문가와 공공부문이 함께 밑그림을 그려야 하고 7) 주민협의체의 활성화를 위하여 정부가 재정지원을 하도록 하며 8) 재개발과정에서 적극적이고 실질적인 주민참여를 유도하기 위해서는 전문가를 조기에 투입하여 주민들에게 실질적인 의사결정을 하는데 필수적인 정보를 제공하도록 제도화 하는 것이 필요하고 9) 주민참여를 실질적으로 하기 위하여 추가분담금 설계안을 마련해야 하며 10) 추가분담금을 시계열별로 고지하는 것을 의무화 하여야 할 것을 제안하였다.
그리고 보다 실질적이고 현실적인 대안으로 추가분담금의 설계를 위한 전제의 개발과 설계방식과 구간별고지의 방식을 추가로 제시하였다. 또한 사업비 및 추가분담금 추정프로그램에 대한 정밀한 연구가 계속되고 본 논문에서 제안하는 추가분담금의 구간관리나 시계열에 따른 고시의무방안도 적극 검토하도록 제안하였다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 필요성 및 연구목적 1
• 제 2 절 연구의 내용과 방법 3
• 제 2 장 주민참여의 이론적 배경 5
• 제 1 절 주민참여에 관한 이론 5
• 1. 주민참여의 개념 5
• 2. 주민참여의 순기능과 역기능 6
• 3. 주민참여의 유형 8
• 제 2 절 도시재개발과 주민참여 13
• 1. 도시재개발에서의 주민참여의 의의 13
• 2. 도시재개발에서의 주민참여의 방식 14
• 제 3 장 서울특별시의 도시재개발과 주민참여 19
• 제 1 절 서울특별시 도시재개발 19
• 1. 도시재개발의 태동 19
• 2. 법제의 변천과 재개발의 시행 20
• 3. 도시재개발 사업구역 22
• 제 2 절 서울특별시 도시재개발과 주민참여 및 소송문제 25
• 1. 주민참여문제 25
• 2. 동의율과 관련된 소송문제 26
• 3. 개략적인 분담금과 관련된 소송문제 27
• 4. 서울특별시의 공공관리자제도와 주민참여 29
• 제 3 절 도시재개발과 주민참여에 관한 선행연구의 검토 31
• 제 4 절 소결 33
• 제 4 장 현행 도시재개발 주민참여 제도분석 35
• 제 1 절 도시· 주거환경정비기본계획의 수립과 주민참여 35
• 1. 도시∙주거환경정비기본계획의 수립 35
• 2. 도시∙주거환경정비기본계획의 수립과 주민참여규정 36
• 3. 도시∙주거환경정비기본계획의 현황 및 주민참여 37
• 제 2 절 정비계획의 수립 및 정비구역 지정과 주민참여 41
• 1. 도시∙주거환경정비계획의 수립의무 41
• 2. 정비계획의 수립 및 정비구역 지정과 주민참여규정 41
• 3. 정비계획의 수립 및 정비구역 지정과 주민참여 43
• 제 3 절 조합설립추진위원회와 주민참여 45
• 1. 조합설립추진위원회의 설립 45
• 2. 조합설립추진위원회와 주민참여 46
• 3. 추진위원회와 관련된 소송 및 그 문제점 47
• 제 4 절 조합의 설립과 주민참여 48
• 1. 추진위원회의 조합설립 창립총회 48
• 2. 조합의 운영과 의결 48
• 3. 재개발조합과 주민참여의 문제점 49
• 제 5 절 사업시행인가와 주민참여 50
• 1. 사업시행인가의 절차 50
• 2. 사업시행인가와 주민참여 50
• 3. 사업시행인가와 주민참여의 문제점 51
• 제 6 절 관리처분계획인가와 주민참여 53
• 1. 분양공고 및 분양신청 53
• 2. 관리처분계획 54
• 3. 관리처분계획과 주민참여의 문제점 55
• 제 7 절 소결 56
• 제 5 장 도시재개발 주민참여 설문조사 59
• 제 1 절 조사의 방법 59
• 1. 조사대상 59
• 2. 조사사항 60
• 3. 자료의 수집 및 분석 61
• 제 2 절 조사대상자의 일반적인 특성 62
• 제 3 절 정보의 입수에 관한 일반사항 65
• 1. 정보의 주입수처 65
• 2. 조합의 임․대의원으로의 참여와 정보의 입수 66
• 3. 컴퓨터의 활용유무와 전산관심도 67
• 4. 재개발조합에의 방문여부 68
• 제 4 절 주민참여 권리 인지여부에 관한 설문결과 69
• 1. 도시· 주거환경정비기본계획 69
• 2. 정비계획시 주민설명회와 주민공람의무 70
• 3. 사업시행인가시 관계서류의 공람의무 72
• 제 5 절 조합설립의 동의에 관한 설문결과 74
• 1. 조합설립의 동의유무와 이유 74
• 2. 현재 재개발조합에 찬성여부와 반대이유 75
• 3. 과거 찬성응답이 현재 반대로 바뀐 이유 76
• 제 6 절 관리처분에 대한 설문결과 77
• 1. 아파트 선호평형의 변동유무 77
• 2. 재산의 권리가액 및 추가분담금 인지여부 79
• 3. 개략적인 분담금에 대한 만족도와 수인정도 80
• 제 7 절 의견제출에 대한 설문결과 81
• 제 8 절 공공관리자제도에 관한 설문결과 82
• 제 9 절 현행 서울특별시 도시재개발 문제점에 관한 설문결과 84
• 제 10 절 소결 85
• 제 6 장 주민참여의 새로운 방안 제안 87
• 제 1 절 주민참여활성화를 위한 새로운 방안 제안 87
• 제 2 절 실질적인 주민참여를 위한 추가분담금 설계 90
• 1. 추가분담금의 전제의 개발 90
• 2. 추가분담금의 설계방식 91
• 3. 추가분담금의 구간별 고지 94
• 제 7 장 결론 95
• 참고문헌 101
• 부 록: 도시재개발사업 주민참여개선방안 연구 설문조사 103