의정비 책정과 관련한 유권자와 지방의회의원의 인식에 관한 연구 : 서울특별시 25개 자치구를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently how to determine the level of councilmen's salaries became the central issue in Korea. But previous studies in public administration have not presented a sound basis enough for solving the issues of councilmen's salaries. Hence, the purpose of this study is to empirically analyze the perceptions that voters and councilmen have of the issues of local councilmen's salaries, and then to suggest some policy implications for how to determine the level of councilmen's salaries.
To achieve this purpose, this study reviewed the existing literature about agency theory, stewardship theory, and the various systems related with councilmen's salaries of Korea and some advanced countries. Agency theory and stewardship theory implied that voter-councilman relationships could be a principal-agent or a principal-steward relationship. And comparative analysis among advanced countries showed that most of them have fixed salary systems and have adopted stewardship theory based salary policies.
Based on theoretical backgrounds, previous studies, and a researcher's intuition, this study established a framework of analysis and study hypotheses. To get a reliable data, extensive field surveys were carried out. Respondents were voters and councilmen living in 25 boroughs, Seoul. Final sample sizes were 1,022 and 213 respectively.
After testing study hypotheses, meaningful results were yielded. There exist statistically significant differences of perceptions the issues of councilmen's salaries between voters and councilmen. However, both groups don't support the existing salary system of Korea alike. Councilmen prefer a fixed salary system to voters but voters prefer a incentive system based on a performance evaluation of each local council. Voters have agent-type images of councilmen predominatingly and prefer agency theory based salary policies. In contrast, councilmen have steward-type self images predominatingly and prefer stewardship theory based salary policies.
Also, multiple regression analysis models yielded meaningful results. Some variables have statistically significant positive or negative effects on perceived councilmen's salaries on each side of voters and councilmen. [Voters : Image of Councilmen(-), Present Salary Level(-), Income Level(-), Perceived Procedural Fairness(-), Councilmen : Present Salary Level(+), Perceived Procedural Fairness(+), Perceived Fairness of the Media(+), Work Time in Office(-)]. And multinomial logit models yielded meaningful results. Image of Local Councilmen and Income Level factors have effects on Voter's Preference for Councilmen's Salary Systems. And Perceived Salary Level has an effect on Councilmen's Preference for Salary Systems.
Based on theses results, this study proposed desirable policy directions about how to determine the level of councilmen's salaries as follow. In the short run, the authority concerned should adopt agent-theory based salary policies in light of negative images of councilmen and voters's opinions. For example, a mixed salary system composed of moderate fixed salaries and a portion of incentives will be implemented. But in the long term, the authority concerned should adopt stewardship theory based salary policies. For example, a pure fixed salary system or project-based bounty system will be implemented.

국문 초록 (Abstract)

최근 들어 우리나라에서는 지방의회의원의 의정비를 어떤 방식으로 어느 수준으로 결정하는지의 문제가 주요 쟁점이 되었다. 그러나 행정학 분야의 기존 연구들은 의정비의 문제 해결을 위한 충분한 근거를 제시하지 못하였다. 이에 본 연구의 목적은 지방의회의원의 의정비 책정과 관련한 유권자와 지방의원의 인식 차이를 분석하여 의정비 책정에 필요한 정책적 함의를 얻는 데 있다.
이 목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 의정비 문제와 관련하여 우선 대리인이론과 청지기이론, 국내외 의정비 제도의 사례를 고찰하였다. 대리인이론과 청지기이론에 의하면 유권자와 지방의원의 관계는 주인-대리인 관계 또는 주인-청지기 관계가 될 수 있는 것으로 나타났다. 그리고 대부분의 선진국들은 전액 고정급 제도를 채택하고 있으며 청지기이론적 정책처방에 따른 의정비 제도를 채택하고 있는 것으로 나타났다.
이론, 선행연구, 연구자의 직관에 근거하여 분석틀과 연구가설을 설정하였다. 그리고 신뢰할만한 분석자료를 구축하기 위해 서울특별시 25개 자치구의회의 유권자와 지방의원들을 대상으로 광범위한 설문조사를 실시하였다. 최종적인 분석자료는 유권자가 1,022부, 지방의원이 213부였다.
연구가설을 검증한 결과 몇 가지 유의미한 사실이 발견되었다. 의정비 수준에 대해서는 유권자 집단과 지방의회 집단 간에 통계적으로 유의미한 인식 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 두 집단 모두 현행 의정비 책정방식에 대한 지지는 약한 것으로 나타났으며 지방의원 그룹은 고정급제를 선호하고 유권자 그룹은 의회별 차등성과급제를 선호하는 것으로 나타났다. 유권자들이 지방의원에 대해 지닌 상은 대리인상인 반면 지방의원이 스스로 갖는 자아상은 청지기상이 지배적인 것으로 나타났다. 유권자와 지방의원의 관계 설정에 대해서는 유권자 그룹은 감시통제 중심의 대리인이론적 처방을, 지방의원 그룹은 신뢰지지 중심의 청지기이론적 처방을 선호하는 것으로 나타났다.
다중회귀모형을 통해 분석한 결과, 유권자에게 지각된 의정비 수준에 대해 지방의원상은 부(-), 의정비 결정액은 부(-), 소득수준은 부(-), 절차적 공정성 지각은 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 지방의원에게 지각된 의정비 수준에 대해 의정비 결정액은 정(+), 절차적 공정성 지각은 정(+), 의정비언론환경 지각은 정(+), 의회내 활동시간은 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 다항로짓모형을 통해 분석한 결과, 유권자의 지방의원상과 소득수준에 따라 유권자가 선호하는 의정비 책정방식에는 차이가 있고, 지방의원에게 지각된 의정비 수준에 따라 지방의원이 선화하는 의정비 책정방식에는 차이가 있는 것으로 밝혀졌다.
이와 같은 연구결과를 토대로 지방의회의원의 의정비 책정 방향을 제안하였고 핵심내용은 다음과 같다. 단기적으로는 유권자의 부정적인 지방의원상과 여론을 고려하여 대리이론적 정책처방을 적용한다. 예를 들면, 전국적으로 동일한 고정급과 함께 의원별 차등성과급을 지급하는 방식을 운용할 수 있을 것이다. 그러나 중장기적으로는 청지기이론적 정책처방을 적용하는데 전국적으로 동일한 100%고정급 제도를 도입하거나 정책활동지원금제도를 병행할 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구배경 및 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위 6
• 제 3 절 연구의 방법 7
• 제 2 장 지방의원 의정비 관련 이론 고찰 10
• 제 1 절 유권자-지방의회의원 관계의 이론 고찰 10
• 1. 대리인이론(agency theory) 고찰 11
• 2. 청지기이론(stewardship theory) 고찰 21
• 3. 관련 이론의 종합적 논의 33
• 제 2 절 의정비 책정에 관한 인식의 영향요인 고찰 39
• 1. 의정비 수준에 대한 인식의 차이 42
• 2. 지각되는 의정비 수준의 영향요인 47
• 3. 선호하는 의정비 책정방식의 영향요인 51
• 제 3 절 의정비 제도에 관한 선행연구 고찰 53
• 1. 의정비 결정 방법에 관한 연구 53
• 2. 의정비 결정 요인에 관한 연구 56
• 3. 의정비 유급제에 관한 연구 58
• 4. 관련 선행연구의 함의 59
• 제 3 장 우리나라 지방의원 의정비 실제와 외국사례 63
• 제 1 절 우리나라 의정비 제도 63
• 1. 지방의회의원 의정비의 개념과 책정방식 63
• 2. 지방의회의원의 신분과 의정비 성격 66
• 3. 지방의회의원 유급제의 도입배경 70
• 4. 지방의회의원의 의정비 책정방식과 쟁점 74
• 제 2 절 주요 외국의 의정비 제도 사례 80
• 1. 영미계의 사례 80
• 2. 대륙계의 사례 85
• 3. 외국 제도의 시사점 90
• 제 4 장 분석의 틀과 조사설계 94
• 제 1 절 분석의 틀 94
• 제 2 절 연구가설 설정 98
• 1. 유권자와 지방의원의 인식 비교 관련 가설 98
• 2. 지각된 의정비 수준의 영향요인 관련 가설 103
• 3. 선호하는 의정비 책정방식의 변인별 차이 관련 가설 107
• 제 3 절 주요개념의 정의 108
• 제 4 절 조사개요와 자료특성 111
• 1. 조사개요 111
• 2. 자료특성 115
• 제 5 장 의정비 책정과 관련한 유권자와 지방의원의 인식 분석 119
• 제 1 절 유권자와 지방의원의 인식 비교 분석 119
• 1. 의정비 수준에 대한 유권자와 지방의원의 인식 비교 119
• 2. 의정비 제도에 대한 유권자와 지방의원의 태도 비교 129
• 3. 의정활동에 대한 유권자와 지방의원의 인식 비교 138
• 4. 지방의원상과 유권자-지방의원의 관계 설정 인식 144
• 제 2 절 지각된 의정비 수준의 영향요인 분석 149
• 1. 유권자에게 지각된 의정비 수준의 영향요인 분석 149
• 2. 지방의원에게 지각된 의정비 수준의 영향요인 분석 156
• 제 3 절 선호하는 의정비 책정방식의 변인별 차이 분석 162
• 1. 유권자가 선호하는 의정비 책정방식의 변인별 차이 162
• 2. 지방의원이 선호하는 의정비 책정방식의 변인별 차이 165
• 제 4 절 정책적 함의 169
• 제 6 장 결 론 175
• 참고문헌 185
• 부록1 2009년 서울시 자치구 의정비 결정액 204
• 부록2 유권자 대상 설문조사지 205
• 부록3 기초의회의원 대상 설문조사지 209
• 국문초록 213
• Abstract 215