韓國의 國有地制度에 關한 硏究 = (A) study on the state-owned land system of Korea

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 우리나라 국유지제도의 실태를 조사ㆍ분석하고, 이를 토대로 외국의 제도와 비교ㆍ평가함으로써 국유지제도의 발전방향을 제시하는 것이었다.
이상과 같은 연구목적을 효율적으로 달성하기 위하여 그 세부목표로서 첫째, 국유지제도에 관한 선행 연구를 조사ㆍ분석하였다. 둘째, 국유지제도에 대한 이론적 고찰을 실시하였다. 셋째, 한국과 외국의 국유지제도에 대한 실태를 조사ㆍ분석하고, 이를 상호 비교ㆍ평가하였다. 넷째, 우리나라 국유지제도의 문제점을 분석하여 이를 해결할 수 있는 발전방향을 제시하였다.
이상의 연구목적과 세부목표를 효율적으로 달성하기 위한 연구범위로서 시간적 범위는 우리나라 국유재산법이 최초로 제정된 해인 1950년부터 2009년 현재까지로 하고, 공간적 범위는 한국과 미국, 영국, 일본, 프랑스, 독일로 하며, 내용적 범위는 국유지제도의 실태를 조사ㆍ분석하고, 이를 외국의 제도와 비교ㆍ평가한 결과 도출된 문제점을 효율적으로 해결할 수 있는 발전방향을 제시하는 것으로 하였다. 또한, 본 연구에서 사용된 연구방법으로서, 접근방법은 역사적 접근방법, 법률적 접근방법, 행정적 접근방법을 사용하고, 조사방법은 문헌조사법, 인터넷조사법, 사례조사법을 병행하며, 분석방법은 비교분석법과 기술적(記述的) 분석방법을 동원하였다.
이상을 토대로 본 연구에서 우리나라와 외국의 국유지제도 운영에 따른 법적ㆍ행정조직적ㆍ관리운영적 측면에 중점을 두고 비교ㆍ분석을 수행한 결과, 본 연구는 다음과 같은 각각의 문제점을 도출할 수 있었다.
먼저, 법적 측면에서는 첫째, 국유지 조사ㆍ등록법제와 관리 법제의 연계성이 부족하다는 점 둘째, 국유재산관리계획의 비체계성으로 인해 국유지 관리의 효율성이 저하된다는 점 셋째, 국유재산법 규정에 대한 개별법상의 특례규정이 산발 또는 상충되어 법집행의 혼돈이 야기된다는 점 등을 도출할 수 있었다.
행정조직적 측면에서는 첫째, 제도운영에 있어서 기관위임 또는 위탁사무 의존이 큰 반면에 관리기관의 실질적 업무는 단순한 대행 수준에서 불합리하게 수행되고 있다는 점 둘째, 국유지업무를 관리하는 주체가 일원화되지 못함으로써 총괄청에서 총괄ㆍ조정 등의 정책업무를 수행하는 데 한계가 따른다는 점 셋째, 국유지 관리의 실제 업무를 담당하는 전문인력의 양적ㆍ질적 수준이 충분히 뒷받침되지 못하는 점 등을 도출할 수 있었다.
관리운영적 측면에서는 첫째, 국유재산의 용도별 구분에 입각하여 국유지를 관리함으로써 비효율을 초래한다는 점 둘째, 국유지의 관리ㆍ처분기준이 경직되어 국유지 개발ㆍ활용 부문 및 방식이 협소할 수밖에 없다는 점 셋째, 국유지 실태 조사의 부실로 인해 실제 현황과 관리 기록상의 괴리가 산재되어 올바른 정보원의 기능을 수행하지 못한다는 점을 도출할 수 있었다.
따라서 이상과 같이 도출된 우리나라 국유지제도의 문제점을 토대로 각각의 발전방향을 제시하면 다음과 같다.
먼저, 법적 측면에서 강구되어야 할 내용으로는 첫째, 토지조사ㆍ등록의 근간이라 할 수 있는 지적제도와 국유지관리를 연계시키고, 국유지의 조사 및 등록의 기능을 강화시킬 필요가 있는 바, 그에 대해서는 현 상태에서 ·측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률·을 근거로 국유지의 전수 실태가 적정하게 조사될 수 있는 법적 정비가 선행되어야 함을 제시하였다. 둘째, 현행 규제위주로 수립되고 있는 국유재산관리계획은 관리청 및 지방자치단체의 국유지 관리를 지도하는 효과가 적기 때문에 그에 대한 개선이 요구되는 바, 그에 대해서는 미시적 차원에서 관리계획 명칭 및 구성을 변경할 필요가 있다는 부분에서부터 거시적 차원에서 관리계획의 내용을 보다 실질적인 관점에서 재구성할 필요가 있다는 점과 관리ㆍ처분계획을 법규화하여야 한다는 점을 주장하였다. 셋째, 현행 국유재산법의 규정에 특례를 두고 있는 개별법간의 상충부분과 산발적인 특례규정에 대한 정비가 이루어져야 하는 바, 그에 대해서는 하천법ㆍ공원법 등 국유지 관리와 밀접한 관계에 있는 개별법상 특례규정 현황에 대한 조사ㆍ분석을 선행한 후, 이를 체계화하여 법제를 정비함은 물론, 주기적인 규정 상호간의 통제가 갖추어져야 함을 피력하였다.
다음으로, 행정조직적 측면에서 강구되어야 할 내용으로는 첫째, 현행 국유지 관리체계의 정비가 시급한 바, 구체적으로는 현행 정부조직의 슬림화기조 및 전문기능의 아웃소싱의 정책, 조직개편에 따른 정부재정부담의 여부나 정도, 업무 이관에 따른 행정공백 등 종합적인 판단기준을 가지고 국유지 관리에 효율화를 도모해야 한다는 점을 제시하였다. 둘째, 집행업무의 과중에 따른 정책수립, 조정 및 감독 등의 관리기능을 효율적으로 수행하기 위해 전문기관의 신설이 요청되는 바, 그에 대해서는 전문기관의 신설 방향 및 총괄청과의 유기적인 관계정립을 도모할 수 있는 방안과 현행 위임기관과 위탁기관 등으로 다원화된 업무체계 및 관리시스템을 통합ㆍ운영함으로써 업무수행의 정형화ㆍ표준화를 실현해야 한다는 점을

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The objective of this study is to investigate and analyze the current state of the state-owned land system of Korea. Also, based upon the said investigation and analysis, this study aims to propose the direction for development of the state-owned land system by making comparative assessment with the systems of foreign countries.
To effectively achieve this end, scopes of research were set for various aspects of the study. The chronological scope of this study ranges from the year 1950 (in which the State Property Act was first established in Korea) to 2009, while the spatial scope includes Korea, United States, United Kingdoms, Japan, France, and Germany. The scope of the research content was set to include investigation and analysis on the current state of the state-owned land system, subjection of their results to comparative assessment with the systems of foreign countries, and proposal of direction for development which will serve to effectively solve the problems deduced from the previous procedures. Among the research methods applied in this study, various ways of approach such as historical, legal, and administrative approach were included. Various investigation methods were utilized such as literature review, Internet search, and case studies. For analysis, comparative assessment and descriptive analysis methods were used.
Based upon the aforementioned research scopes and methods, comparative analysis focusing on the aspects of legality, administrative organization, and management and operation was performed on the state-owned land system of Korea and other countries. As a result, the following problems could be deduced from this study.
In the legal aspect, the first problem was the lack of connectivity between the legislations regarding the survey and registration of state-owned lands and the legislations related to managing the lands. Second was the decrease in the efficiency of state-owned land management due to the lack of organization in the policies regarding the management of state property. Third, confusion caused in the process of law enforcement, which resulted from the contradiction triggered by the scattering of exemption laws for individual clauses in the State Property Act was also found to be a problem.
In the aspect of administrative organization, the first problem was that while reliance on the delegated institution and administration is heavy, the actual tasks of the supervising institution is being performed simply and irrationally on a substitutive level. Second was the limitation imposed on the superintending institution in performing policy-related tasks such as superintendence and regulation, which is caused by the fact that the principal agent managing the tasks regarding the state-owned land is not unified. Third was the insufficient level of the number and quality of the expert manpower in charge of the actual tasks related to state-owned land management.
In the aspect of management and operation, the first problem was the inefficiency caused by managing state-owned land based on the classification of the usage of state properties. Second was that the sector and method in which state-owned lands are developed and used is limited because of the inflexible standards by which the state-owned lands are managed and disposed. Third was the fact that insufficient investigations into the actual state of state-owned land has resulted in the disparity between the management records and the actual facts, rendering the records unreliable as an appropriate source of information.
Based on the aforementioned problems in the state-owned land system of Korea, the following are suggested as the direction for development in each aspects.
In the legal aspect, management of state-owned land must first be connected with the cadastral system, which is the basis of land survey and registration, while at the same time strengthening the function of state-owned land survey and registration. Also, because plans for managing state properties are being established mainly according to the currently existing regulations, they are not effective for providing guidance for the managing institutions and local governments on managing state-owned lands. Thus improvements in regard to these factors are required as well. Finally, necessity for resolving contradictions caused by the exemption laws for the current State Property Act and aligning such sporadic exemption laws was expressed.
In the aspect of administrative organization, it was found that the alignment of the current management system for state-owned lands is urgent. It was also found that, in accordance with the overload of management tasks, a professional organization that would effectively establish policies and perform management functions such as regulation and supervision should be founded as well.
Finally, in the aspect of management and operation, the need for strengthening the management of state-owned land as administrative assets was proposed. Also, it was insisted that the management of the state-owned land system must break away from the simple preservation of records and place more weight on the actual development and usage of the land instead. Finally it is also suggested that the accuracy of the informations regarding the actual state of the state-owned land and the related management records must be enhanced on a nationwide scale.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 序論 1
• 1. 硏究의 目的 1
• 2. 硏究의 範圍 및 方法 3
• 1) 硏究의 範圍 3
• 2) 硏究의 方法 4
• 3. 先行 硏究動向의 檢討 7
• Ⅱ. 國有地制度의 理論的 考察 12
• 1. 國有地制度의 槪念 12
• 1) 國有地의 定義 12
• 2) 國有地의 發生 15
• (1) 國家負擔에 의한 發生 15
• (2) 寄附採納에 의한 發生 16
• (3) 法令에 의한 發生 17
• (4) 條約에 의한 發生 20
• 3) 國有地制度의 槪念 20
• 2. 國有地制度의 類型 22
• 1) 法的 分類 23
• (1) 消極的 制度 23
• (2) 積極的 制度 24
• 2) 行政組織的 分類 25
• (1) 統合型 制度 25
• (2) 分散型 制度 26
• 3) 管理運營的 分類 26
• (1) 取得爲主의 制度 27
• (2) 處分爲主의 制度 28
• (3) 保存爲主의 制度 29
• (4) 活用爲主의 制度 30
• 3. 國有地制度의 機能 32
• 1) 財政收入源으로서의 機能 33
• 2) 公共財 確保手段으로서의 機能 34
• 3) 備蓄地 確保手段으로서의 機能 35
• 4) 國土空間計劃 및 利用의 公益化 機能 36
• 4. 國有地制度의 特性 37
• 1) "公物" 管理로서의 公法的 特殊性 38
• 2) 公法과 私法 領域에서의 混在性 40
• 3) 制度運營 基準의 嚴格性 43
• Ⅲ. 國有地制度의 實態 分析 47
• 1. 韓國 國有地制度의 實態 47
• 1) 國有地制度의 法的 側面 47
• (1) 法律 體系 47
• (2) 法律의 一般內容 49
• 2) 國有地制度의 行政組織的 側面 59
• (1) 總括廳 59
• (2) 委任 및 委託機關 63
• 3) 國有地制度의 管理運營的 側面 64
• (1) 國有地의 基本 管理 65
• (2) 國有地의 調査ㆍ登錄 70
• (3) 國有地의 活用 및 處分 73
• 2. 外國의 國有地 管理 實態 109
• 1) 事例國家의 選定 基準 110
• 2) 國家別 國有財産의 現況 112
• 3) 國家別 國有財産 管理機關 118
• 4) 國家別 國有財産 管理政策 方向 125
• 5) 國家別 國有財産의 管理運營 129
• 6) 檢討內容의 分析 136
• 3. 評價 138
• Ⅳ. 國有地制度의 評價와 發展方向 141
• 1. 國有地制度의 評價 141
• 1) 國有地制度의 法的 側面 142
• (1) 國有地 調査ㆍ登錄 法制와 管理 法制의 連繫性 不足 142
• (2) 國有地制度 管理計劃의 非體系性 問題 146
• (3) 個別法上 特例 規定과의 相衝 問題 150
• 2) 國有地制度의 行政組織的 側面 152
• (1) 機關 委任ㆍ委託의 不合理 問題 152
• (2) 專擔 部署의 業務遂行 低下 問題 156
• (3) 專門 人力의 不足 問題 157
• 3) 國有地制度의 管理運營的 側面 159
• (1) 用途別 國有地 區分 管理의 非效率 問題 159
• (2) 開發ㆍ活用 方式의 狹小性 問題 162
• (3) 國有地의 實際 現況과 管理 記錄間의 乖離 問題 167
• 2. 國有地制度의 發展方向 170
• 1) 國有地制度의 法的 側面 170
• (1) 國有地 調査ㆍ登錄 法制의 機能 强化 170
• (2) 國有地 管理計劃의 整備 174
• (3) 個別法上 特例規定의 整備 178
• 2) 國有地制度의 行政組織的 側面 180
• (1) 管理體系의 整備 180
• (2) 專門機構의 新設 181
• (3) 專門 人力 擴充 183
• 3) 國有地制度의 管理運營的 側面 185
• (1) 行政財産用 國有地 管理 强化 185
• (2) 開發ㆍ活用의 活性化 192
• (3) 國有地의 正確한 現況 維持體制 構築 194
• Ⅴ. 結論 198
• 參考文獻 202
• Abstract 211