국유토지비축제도의 활성화에 관한 연구 = A study on the invigoration of national land banking system

국문 초록 (Abstract)

국유토지비축제도는 서민의 주거안정과 산업생산성 향상 및 지가안정 등 국가의 경쟁력 강화를 위하여 토지비축에 대한 장기적인 계획을 수립하고 사전에 토지를 비축해 둠으로써 토지가격의 급등을 방지하고, 투기적 자본에 의한 부동산시장의 혼란을 차단하기 위해 도입된 것이다. 이에, 본 연구는 국유토지의 관리 및 비축과 관련된 기존의 문제점을 체계적으로 살펴보고, 향후 국유토지관리 및 비축제도를 제도적인 측면과 재정적인 측면 및 제도의 운영적인 측면에서 개선안을 도출하고자 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위하여, 본 연구는 국내 부동산 관련 전문가그룹을 모집단으로 하여 설문조사를 실시하였으며, 국유토지비축 목적, 문제, 취득, 관리, 활성화, 기대효과에 어떠한 의견을 갖고, 어떠한 관계가 있는지를 분석하였다.
토지비축제도와 관련한 본 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 토지비축이란 우리나라 국토전반에 대한 체계적인 토지조사를 실시하여 개발가능 토지를 사전에 취득하여 이를 임대 또는 매각하는 행위이며, 토지의 수급불균형을 조절하기 위해 일정량의 토지를 확보하고 비축정보체계 운영 등 토지비축의 효율화 도모를 위한 일련의 모든 과정이다. 즉, 토지비축은 토지를 사전에 매입해 두었다가 필요한 시기에 적절히 공급하는 단순한 방식이 아니라 사전에 국가토지 전체에 대한 토지이용실태 조사와 국유부동산에 대한 지속적인 관리 및 지가동향, 거래동향, 부동산의 매매현황 등을 데이터베이스화하여 토지비축에 대한 정보체계 및 관리체계 등을 구축하는 부분을 포함하는 매우 복잡하고 어려운 국가 토지정책이다.
둘째, 현행 우리나라 토지비축제도의 문제점은 국유지·공유지를 포함한 모든 국유부동산에 대한 소극적인 활용 및 비효율적 관리에 있으며, 특히 토지의 비축을 위한 막대한 재원의 확보가 어렵다는데 있다. 또한 토지비축의 수행을 원활하게 추진하고 지속적으로 토지비축을 수행할 비축전담기구가 없다는 것이다. 현재 우리나라는 정책의 변경이나 정권의 교체 등 시대별·사안별 임기응변하는 식으로 비축관련 법률을 제정·시행하고 있어 비축규정이 여러 군데 분산되어 있으며 비축제도가 효율적으로 이루어지지 못하고 있다.
셋째, 토지비축제도가 정착되고 활성화되기 위해서는 많은 문제점들이 해결되어야 하나, 특히 토지비축계획수립시에는 국가 상위계획인 국토종합계획과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 부문계획인 주택종합계획과 산업입지계획 그리고 하위계획인 도시기본계획 및 관리계획 등 각종 계획과의 연계운영이 비축계획과 함께 어우러져 추진되어야 한다. 또한 비축된 국유부동산에 대하여는 가치증대사업, 임대, 매각 등 다양한 방법으로 적극적인 관리와 운영이 이루어져야 한다. 나아가 비축규모의 선정시 국가전체의 총량적 개념이 아닌 지역별 수급조사에 기초한 지역별 적정 비축량 산정 및 토지비축과 지속적인 토지비축을 위한 비축기구의 설치 및 비축정보시스템 등 관리시스템의 구축·운영 등이 선행되어야 하겠다.
넷째, 비축토지에 대한 취득·관리 및 공급 등 시행방식에 있어 토지 취득시 소요되는 비용뿐만 아니라 취득 후 토지를 관리하고, 임대·운영 및 비축된 토지를 적기 공급하기까지의 모든 유지관리비용에 대한 충분한 재원확보 및 다양화가 검토되어야 한다. 비축대상토지를 취득할 경우는 개인재산권의 과도한 침해라는 법률적인 부분은 차지하더라도 수급조절을 위한 토지비축시는 가급적 토지소유자와의 선매협의를 통한 토지비축방식이 바람직하겠고 공익사업용도로 사용될 토지의 비축시는 일정부분 수용권이 전제되어야 하겠다. 또한 토지비축은 산업용, 주거용, 기반시설용 등 사안에 따라 시급한 용도별로 대상지를 선정 및 취득하고 사업의 조기착수와 재원조달의 한계 등을 감안하여 사업초기에는 가급적 국책사업을 중심으로 중앙정부에 의한 일괄취득방식이 바람직한 것으로 판단된다.
마지막으로 토지비축제도는 주거용지 및 산업용지의 저렴한 공급으로 분양가 인하효과가 있어 결국 서민주거 안정과 산업경쟁력 강화로 이어질 수 있고, 공익사업용·수급조절용 토지의 비축으로 국가차원의 토지수급조절이 가능하여 지가상승을 억제하고 무분별한 토지투기방지에 기여할 수 있다. 또한 공공사업의 원활한 추진과 개발이익의 사유화 방지에도 일정부분 기여하는 매우 유용하고 직접적인 토지정책이라 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The national land banking system was introduced to set a long-term plan for land banking in order to improve the country’s comparativeness. The goal was to inspire housing stability, higher industry productivity, and land price stabilization. A secondary goal was to prevent an unchecked rise in land prices and to stem the chaos caused by speculative investment in the property market.
This study investigates existing problems of and ways to improve the systems and financial management of state-held lands.
A survey of real estate specialists was conducted, and the hypothesis was developed and tested by using correlation analysis.
This study used structural equation modeling to examine the significance of variables on land banking. As this study is a survey of real estate specialists, it might serve as the background material for examining decision making and for the establishment of future land banking polices.
Land banking involves land leasing or sale following a comprehensive land survey of the entire country, followed by the subsequent acquisition and development of the land. Mechanisms for increasing the effectiveness of land banking include controlling any unbalance in land supply and demand, acquiring a certain amount of land, and regulating banking information system. That is, land banking is not just simply purchasing land in advance and providing it as needed, it is a very complicated and difficult national land policy that requires data-based information on all of the national land collected. A fact-finding survey of land use, management, and changes in land value is necessary. Such a survey includes the establishment of land banking information and management systems.
Current problems of the country’s land baking system stem from the passive use and inefficient management of state-held lands, including national and public lands, and also from the difficulty of guaranteeing the revenue required to bank the land. In addition, no organization accepts full responsibility for ensuring the smooth and continuous operation of the land banking system. At present the county’s land banking system is not operating efficiently. Frequent changes in regimes and policies have resulted in the regulations being dispersed in several parts throughout the legal code.
In order to stabilize and to invigorate the land banking system, many problems must be solved. When establishing a land banking project, the project must conform to higher-level national projects of national land planning and related laws as well as to the other housing and industry location plans and lower level projects of urban fundamental and management plans. Also the banked national land must be actively managed and operated. The land banking decisions must be followed by an exact estimation of the land in question by using the proper supply and demand tools not by the entire national land. Such decisions should be preceded by the establishment of a continuous land banking organization as well as by the establishment and operation of banking information and management systems.
The timing of and the sources of money for the acquisition and management of the land must be considered in addition to the land’s cost. In order to acquire the land, it is advisable to negotiate preemption with the land owner in addition to determining the legal aspects of individual property rights. For a public project it is necessary to establish that the land is at least partially in the eminent domain. It is also desirable to choose and to acquire the land in a timely fashion, and that the land is suited to its purpose, such as for industrial, housing, or fundamental uses. When considering enforcement and funding problems, it is advisable that en bloc acquisition of the land by the national government is understood at the beginning of the project.
The land banking system can augment housing stability and can strengthen industrial comparativeness by supplying housing and industrial land at a reasonable price. Land banking also makes it possible to control the land supply for public projects at the national level, but can also control land prices and prevent reckless speculation. Land banking is a very useful and direct land policy that can contribute to the smooth activation of public projects and prevent the development returns from becoming private.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 4
• 제2장 국유토지비축의 이론적 논의 6
• 제1절 토지비축제도의 목적 및 관련법규 6
• 1. 토지비축의 목적 및 필요성 6
• 2. 토지비축 관련법규 15
• 제2절 토지비축의 이론적 배경 21
• 1. 토지의 성격에 대한 이론 21
• 2. 토지문제에 대한 계획주의 이론 26
• 3. 시장실패와 정부개입 논리 29
• 제3절 외국의 토지비축제도 31
• 1. 일본 32
• 2. 영국 33
• 3. 스웨덴 35
• 4. 프랑스 36
• 5. 중국 38
• 6. 외국 토지비축제도의 시사점 41
• 제4절 선행연구의 검토 44
• 제3장 국토관리체계 및 국유토지비축 현황분석 48
• 제1절 국토관리체계 48
• 제2절 국유토지비축 53
• 1. 토지비축제도의 현황 53
• 2. 토지비축재정의 현황 54
• 3. 비축토지의 운용현황 56
• 제3절 국유토지비축의 문제 58
• 1. 제도적 문제 58
• 2. 재정적 문제 60
• 3. 운용적 문제 61
• 제4장 국유토지비축제도의 실증분석 65
• 제1절 조사설계 65
• 1. 연구모형의 구성 65
• 2. 가설의 설정 66
• 3. 설문 구성 71
• 4. 표본의 특성 75
• 제2절 실증분석결과 76
• 1. 현행 토지비축제도의 문제에 대한 인식 76
• 2. 토지비축의 목적과 효과에 대한 인식 83
• 3. 토지비축제도의 활성화에 대한 인식 92
• 제3절 가설검증결과 106
• 1. 가설검증 106
• 2. 가설검증의 종합 109
• 제4절 분석결과의 함의 112
• 제5장 국유토지비축제도의 활성화 방안 115
• 제1절 제도적 측면 116
• 1. 국·공유지의 활용에 대한 제도개선 116
• 2. 비축계획의 상위계획간의 위계설정 117
• 3. 토지이용계획제도 확립 118
• 4. 조세 및 농지법 개정 119
• 제2절 재정적 측면 120
• 1. 중앙정부의 재정지원 121
• 2. 채권유동화를 통한 자금조달 121
• 3. 토지기금설치 및 주식매각대금 활용 122
• 제3절 운용적 측면 123
• 1. 토지조사와 취득 방법의 개선 123
• 2. 비축토지의 적정규모에 관한 기준설정 126
• 3. 국유부동산의 DB구축 및 활용 127
• 4. 국유재산 관리인력의 전문화 129
• 제6장 결론 130
• 제1절 연구의 요약 130
• 제2절 연구의 한계 및 향후 연구방향 132
• 1. 연구의 한계 132
• 2. 향후 연구방향 132
• 참고문헌 134
• 부록 설문지 139
• Abstract 143