국가인권위원회의 사회권 담론 성격에 관한 연구 : 의료급여 제도 혁신대책과 특수 고용노동자 보호정책을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Opinions of National Human Rights Commission of Korea(hereafter'NHRCK") have been different from other governmental body in terms of policy framework. Hence NHRCK's opinions have been directly or indirectly influential on government's policies. Nevertheless the attempt to analyse the character of Discourse of NHRCK never have been made. In this context, the purpose of this study is to analyse and explore the nature of discourse of NHRCK. The cases selected to achieve this purpose are Reform Initiative of Medical Assistance scheme and Protection Initiative for workers in special employment relations.
As an analysis framework of Discourses, who is responsible for welfare, who bears financial budget for welfare, condition for welfare entitlement, regulation for whom, and extension of social citizenship are suggested. These analytical framework are taken from the idea of social citizenship suggested by Marshall ,which is translated with special reference to the welfare-regime of Esping-Anderson, i.e, Liberalism, Conservatism and social democracy
Regarding Reform Initiative of Medical Assistance, government has undertaken to reform the medical assistance scheme because of concern for its financial soundness. Hence the reform measure is aimed at targeting those responsible for the current financial situation.
On the contrary, NHRCK claimed that cause of unreliable financial situation of medical assistance scheme arouse not from moral hazard of recipients nor from an absence of recognition of expenses on the part of it's recipients. Indeed, it stems from an increasement in the number of recipients and expansion in the duration of take-up of benefit by said recipients. Moreover it also emphasized government failure to address the blind spot of the scheme. Hence it insisted that recipients contribution to the medical care and the running of Patient-Centered Hospital Designation Program, which were introduced by the government to solve the financial insustainability of medical assistance scheme, violate the State's core obligation. Moreover, it states that recipients contribution to the medical care and the running of Patient-Centered Hospital Designation Program to regulate medical assistance recipients' behaviour including non-benefit of medicated patch and transformation of paper medical assistance card into electronic plastic card violate recipients' human rights and discriminate against those recipients.
To sum up, NHRCK's discourse on medical assistance reform initiative should be aimed at strengthening the State's role as main provider of welfare and ensuring that it take on the responsibility of the financial burden. But the State role suggested by the NHRCK is similar to Beveridge-style state model which guarantees minimum national responsibility. In this context, the ideological character of NHRCK's discourse on medical assistance reform initiative is neither typical Liberalism nor typical social democracy. On the contrary, government's discourse character shows typical Liberalism.
Regarding the protection initiative for workers in special employment, the antipodal points of both the government and the NHRCK to the status of the workers are different. Currently, the government feels that the attribute of an employee should be limited to personal subordination. In contrast, the NHRCK believes that it should be expanded to economic dependency under the post-industrial society.
The NHRCK's stance is that it should cover economic dependency because of various employment levels such as atypical work arising from post-industrial society within employees' status or attributes of employees. Therefore, the status of social citizenship should be expanded and open to various employment levels together with regular employment showing personal subordination.
So in oder for the various levels of workers under special employment regulation to be covered social protection such as social insurance and labour law, NHRCK claimed that status of employee should be constructed to include economic dependency. To this end, NHRCK insisted that state should make a strong commitment to build a social protection system for various levels of workers. But NHRCK's stance was that the financial burden of such social protection should be born mostly by the employers and employees.
NHRCK's stance is close to Social Democratic in terms of expansion of social citizenship and state's role as welfare provider. But it shows also Conservative in that the financial burden should be born by the community.
To sum up NHRCK's discourse character on protection for workers under special employment relation is neither typical Social Democracy nor typical Conservatism. The ambiguous nature of NHRCK's results from an ideal-type of welfare-regime suggested by Esping-Anderson. The advantage of such a type is that one can view the issues as a whole as opposed to it's individual pieces. However, ambiguities can arise where in trying to implement such a regime some of the before-mentioned individual pieces can be overlooked. The method to reduce such ambiguous cases is to search out a way to supplement shortages of implementing such an ideal-type.
In this context, this paper suggests the discourse character of the NHRCK as being similar to Social Liberalism. The reason is as follows;
First, NHRCK emphasized that the enjoyment of positive freedom of every citizen resulted from the state taking an active role. Such a role necessitates the state's minimum core obligation to be responsible for welfare and its financial burden and to be responsible for all new legislation in relation to welfare. Such NHRCK's stance lies with the Social Liberalism. Second, state responsibility corresponds to every citizens' rights to welfare. To violate such rights is to violate positive freedom. This is similar to Social Liberalism. Lastly, regarding regulation, NHRCK claimed that regulation is aimed at welfare service providers rather than recipients because such an aim is needed to ensure equal access to welfare services for all employees. The NHRCK's stance can be seen as being Socially Liberal in that Social Liberalism targets the welfare service provider as being responsible for regulation because such regulation is the basis of substantive equal opportunity to much better welfare service.
Finally, regarding the reform initiative of medical assistance scheme and protection initiative for workers in special employment, NHRCK's social discourse can be called Social Liberalism friendly, however, it is neither typically Social Democratic, nor typically Liberalism or typical Conservatism.

국문 초록 (Abstract)

국가인권위원회의 의견들은 여타 다른 국가기관과는 다른 정책적 프레임을 제시하여왔다. 이런 이유로 국가인권위원회의 의견표명은 정부정책에 직간접적으로 많은 영향을 끼쳤다. 그럼에도 불구하고 특히 사회정책에 대한 국가인권위원회의 담론의 성격에 대한 분석은 한 번도 시도된 적이 없다. 이점에서 본 연구의 목적은 국가인권위원회의 사회권 담론의 성격을 밝히는 것이다. 이러한 목적을 위해 선정된 사례는 의료급여제도 혁신대책과 특수고용노동자보호대책이다.
담론분석을 위한 연구과제로 복지책임의 주체, 재원조달의 방식, 수급권의 조건, 수급 규율대상, 후기산업사회에서의 사회적 시민권의 확대 등 이 제시되었다. 이는 마셜의 사회권이 에스핑-에더슨의 복지국가체제 레짐별로 관철되는 방식에 입각하여 나온 것이다.
우선 의료급여제도 혁신대책의 경우 정부와 국가인권위원회간의 담론의 대척점은 의료급여재정부실의 원인과 해법에 관한 것이었다.
정부는 일관되게 의료급여재정의 건전성이 문제된 것은 의료급여수급자들의 도덕적 해이와 비용인식부재에서 비롯되었다는 입장을 견지하였다. 그런 만큼 정부의 의료급여제도혁신대책은 의료급여수급자를 규제하는 본인부담금제나 선택병의원제의 도입에 있었다. 이에 반해 국가인권위원회는 의료급여재정이 급격히 증가된 것은 의료급여수급자의 의료서비스의 오남용 등 도덕적 해이나 비용인식의 부재 때문이 아니라 의료급여수급자의 대상 확대와 급여일수 증가 등에서 비롯된 것이라는 입장을 취하였다. 이와 더불어 의료급여 사각지대가 존재하는 것은 복지제공주체로서 국가가 책임을 다하지 못했기 때문이라는 것이 국가인권위원회의 입장이었다. 이런 맥락에서 정부가 의료급여재정의 건전성을 위해 도입하고자 하는 본인부담금제나 선택병의원제도는 국가의 최소핵심의무에 위배된다는 점에 주목하였다. 한편 의료급여수급자들을 규제의 1차 대상으로 하여 정부가 제시한 본인부담금제나 선택병의원제, 그리고 파스품목의 비급여화와 의료급여증의 전자플라스틱카드 도입은 수급자에 대한 권리 침해이자 차별적 조처임을 역설하였다.
이상에서 보는 바와 같이 의료급여혁신대책에서 제시된 국가인권위원회의 담론은 복지제공주체로서의 국가역할 강화는 물론 재원조달주체로서의 국가의 재정의무 강화에 역점을 두어야 한다는 것이었다. 또한 의료급여수급에 대한 접근은 의료급여 수급자들의 권리에 입각해 있는 것임을 부각하였던 것이다. 물론 국가인권위원회가 복지제공주체와 복지재원조달 주체로서의 국가를 상정하고 있었지만, 그것은 베버리지식 모델에 입각한 국민적 최저선의 국가의 역할이었다. 이와 같은 점을 종합해보건대, 국가인권위원회가 의료급여제도혁신대책에서 보여준 사회권 담론의 성격은 전형적인 자유주의도 아니며 또한 전형적인 사회민주주의도 아닌 것으로 보여진다.
이에 반해 정부 담론은 자유주의적 복지이념에 근거한 사회권의 성격을 보여주었다.
한편 특수고용노동자 보호대책의 경우, 특수고용노동자의 지위를 노동자로 볼 것인지 아니면 독립 자영인으로 볼 것인지에 따라 정부와 국가인권위원회간의 담론의 성격이나 대립각도 달라졌다. 다시 말해 후기산업사회에서의 노동자에 대한 지위에 대한 담론의 대립각은 산업사회의 노동자징표인 사용종속성만을 보이는 사람에게만 부여될 것인지, 아니면 경제적 의존성의 징표까지를 포괄하는 사람에게까지 확대 부여할 것인 지에서 형성되었다.
국가인권위원회는 후기산업사회의 다양한 고용양태를 적극적으로 수용함으로써 사회권의 지위를 확대하고 개방하여야 한다는 기조에 서있었다. 그런 만큼 국가인권위원회는 후기산업사회에서 나타나는 다양한 노무제공자들이 노동자로서의 지위를 인정받기 위해서는 그 지위요소에 경제적 의존성이 포괄되어야 한다는 입장이었다. 그럴 경우 특수고용노동자들을 포함하는 다양한 노무제공자는 사회보험법과 노동법 적용 등 사회적 보호를 받을 수 있다는 것이었다. 이와 같은 노동자의 지위구성과 노동자들에 대한 사회적 보호에 국가가 적극적인 역할을 해야 한다는 것이 국가인권위원회의 입장이었다. 그러나 국가인권위원회는 사회적 보호를 위한 재원조달주체와 관련하여서는 국가의 재정책임보다는 사용자와 노동자 양자 간의 기여금을 우선으로 하는 공동체적 접근을 제시하였다.
이상에서 보여준 국가인권위원회의 담론은 사회적 시민권의 확대, 복지제공주체로서의 국가의 역할을 강조한 면에서 사회민주주의적 복지이념에 기반한 사회권적 시각을 보이나 재원조달주체에서는 조합방식의 공동체의 접근을 선호하였다는 점에서 보수주의적 시각을 보인 것이다. 이러한 점을 종합하여 볼 때, 국가인권위원회가 특수고용노동자보호대책에서 보여준 사회권 담론의 성격은 전형적인 사회민주주의도 아니며 또한 전형적인 보수주의도 아닌 것으로 판단된다.
이에 반해 정부는 산업사회의 노동자의 징표인 사용종속성만이 노동자의 지위를 구성하는 요소임을 강조하였다. 그런 만큼 정부는 사용종속성의 징표를 보이는 일부 근로자에게만 사회권을 부여하고 나머지 대다수 특수고용노동자들은 사회보험법적 적용에서 배제되도록 하는 입장을 고수하였다. 이 같은 정부의 입장은 연구분석 과제에 비추어 볼 때 전형적인 자유주의적 이념에 근거한 사회권 시각을 보인 것으로 해석될 수 있다.
이상에서 보듯이 정부의 담론 성격은 분명하게 드러나지만, 국가인권위원회의 담론 성격은 그렇지 않다. 특히 국가인권위원회의 담론 성격은 에스핑-에더슨의 복지이데올로기의 이념형에 맞지 않은 사례였다. 물론 이념형이 나무보다는 숲을 보게 하고 집단별 군락으로서의 속성을 들여다보게 하는 장점이 있지만, 해당 이념형에 들어맞지 않은 애매한 사례가 발생하게 하기도 한다. 이 애매한 사례가 발생되는 이유는 이념형에 완전히 부합되는 나라가 있는 반면, 그렇지 않은 나라들의 경우 약한 이념형도 있으며 중간지대의 이념형을 가진 나라도 있기 때문이다. 따라서 이념형이 가지는 유용성에도 불구하고 이념형으로 현실을 무리하게 재단할 경우 현실이 이론에 꿰맞추게 되는 오류가 발생될 수도 있다. 이러한 오류를 줄이는 방법은 복지 이데올로기적 이념형의 기본틀은 유지하면서도 보완하는 방식을 찾아내는 것이다.
이러한 맥락에서 본 연구에서는 국가인권위원회의 사회권 담론 성격이 사회적 자유주의(social liberalism)와 친화성을 갖고 있는 것으로 보고자 한다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 국가인권위원회는 개개인의 적극적 자유의 향유가 바로 국가의 적극적 역할에서 비롯됨을 강조하였다. 그리고 그러한 국가의 역할은 복지제공자나 재원조달주체로서의 국가의 최소핵심의무를 의미하며, 또한 법적 규제자로서의 입법적 조처를 마련하는 국가의 역할을 강조하였다는 점은 사회적 자유주의의 입장과 동일한 선상에 있다고 할 수 있다. 둘째, 국가가 사회정책영역에서 재원조달이나 복지제공주체로서의 최소핵심의 의무를 이행해야 함은 그에 상응하는 개개인의 권리를 인정하였다는 것이며, 이러한 개개인의 권리를 침해하는 것은 바로 적극적인 자유를 침해하는 것으로 판단하였다는 점이 사회적 자유주의의 이념적 지향성과 비슷하다. 셋째, 수급규율대상과 관련하여 국가인권위원회는 주로 복지공급자의 규제를 통해 서비스 접근에의 동등한 접근을 강조하였다. 이러한 위치는 실질적 기회의 평등을 보장하기 위해 복지공급자 규제를 우선시하는 사회적 자유주의의 이념적 지향성과 친화성을 보인다고 할 것이다.
이러한 세 가지 측면을 종합하여 볼 때, 국가인권위원회가 의료급여혁신대책과 특수고용자보호대책에서 보여준 사회권 담론의 성격은 사회적 자유주의와의 이념적 친화성을 드러낸 것으로 해석될 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 I 장 서 론 1
• 제 1절 연구배경 1
• 제 2절 연구목적과 방법 4
• 1. 연구목적 4
• 2. 연구방법과 논문의 구성 5
• 제 II 장 이론적 배경: 사회권과 담론연구 8
• 제 1절 사회권의 정치철학적 성격 분석 9
• 1. 마셜 사회권에 대한 이해 13
• 1) 시민권의 발달과정 13
• 2) 사회권의 복합성 16
• 2. 마셜 사회권의 정치철학적 범주화 18
• 1) 사회권의 정치철학적 범주화 18
• 2) 시민권의 유형화 논의 20
• 3. 복지이념별 사회권의 관철방식과 특징 27
• 1) 사회권의 자유주의적 해석 30
• 2) 사회권의 보수주의적 해석 35
• 3) 사회권의 사회민주주의적 해석 38
• 제 2절 사회복지정책 연구와 담론분석 방법 42
• 1. 정책 담론연구의 성격 42
• 2. 사회복지정책 담론의 선행 연구 검토 45
• 3. 논증적 전환 담론분석의 방법: 텍스트 담론분석 47
• 제 3절 연구설계 50
• 1. 분석대상과 분석시기, 그리고 사회권적 함의 50
• 2. 분석과제 52
• 3. 연구 분석틀 54
• 제 4절 담론주체로서의 국가인권위원회 57
• 1. 국가인권위원회 역할과 사회권적 함의 58
• 2. 사회권에 대한 국가인권기구의 관점 61
• 3. 한국 국가인권기구의 특징: 설립과정과 구성인자의 다원성 63
• 제 III 장 의료급여제도혁신대책을 둘러싼 담론분석 66
• 제 1절 배경 66
• 제 2절 의료급여제도 개정을 둘러싼 주요 쟁점 68
• 1. 의료급여비 재정증가:의료급여만의 현상인가,통제가능한 현상인가 69
• 2. 도덕적 해이: 의료수급권자인가 의료공급자인가 79
• 3. 개인책임 강화: 의료수급권자 규제 혹은 공급자 규제 81
• 4. 차별 혹은 필요한 규제: 의료급여 비급여의 확대 82
• 5. 무상의료의 실상과 허상 83
• 제 3절 주요쟁점을 둘러싼 담론대척점 84
• 1. 의료급여제도부실 책임공방: 개인 혹은 국가 85
• 2. 의료급여제도 혁신방식: 개인 책임 혹은 국가 책임 95
• 3. 선택 병의원제와 플라스틱 카드: 효율성 혹은 차별 108
• 4. 파스품목의 비급여 제외: 도덕적 해이 제어 혹은 과잉인권침해 115
• 제 4절 소결 122
• 제 IV 장 특수고용노동자 보호 방안에 대한 담론분석 126
• 제 1절 비정형 근로자와 사회권 126
• 1. 문제제기: 비정형 근로자의 사회권 배제 126
• 2. 비정형 근로자의 지위에 대한 쟁점 129
• 제 2절 후기산업사회의 노동과 사회적 시민권 130
• 1. 시민권의 지위와 배제 130
• 2. 시민권 자격지위의 재구성과 유연화: 노동 개념의 확대 132
• 제 3절 특수고용노동자 지위에 대한 주요 쟁점 135
• 1. 위장자영업자인가 혹은 독립 자영인인가 : 실상과 배경 136
• 2. 노동자 지위의 판단기준: 사용자(인적)종속성 경제적 종속성 138
• 3. 노동자성 인정방식 : 유사근로자 혹은 노동자 142
• 제 4절 주요쟁점을 중심으로 한 담론 대척점 147
• 1. 사용종속성 대 경제적 종속성(의존성) 147
• 2. 위장 자영인 혹은 독립 자영인 160
• 3. 간주 근로자 혹은 노동자 165
• 4. 개별법적 보호 혹은 집단법적 보호 177
• 제 5 절 소결 182
• 제 V 장 결 론:사회적 자유주의 186
• 참고문헌 194
• 국문초록 210
• Abstract 214