비영리조직의 투명성제도 한·미 비교연구 : 한국의 사회복지법인의 투명성 개선을 중심으로 = (A) comparative study of the transparency system of nonprofit organizations between Korea and the United States : with focus on improvement of the transparency system of social welfare organizations in Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT

A Comparative Study of the Transparency System
of Nonprofit Organizations
between Korea and the United States
- With Focus on Improvement of the Transparency System
of Social Welfare Organizations in Korea -

Hyun, Sam Won
Department of Social Welfare
Graduate School
Soongsil University

International society has continuously made efforts to counter corruption in accordance with the OECD Anti-Bribery Convention of 1997 and the UN Anti-Corruption Convention of 2003. This study aims to find the methods that would strengthen transparency systems of Korean social welfare organizations.
The study presents an outline for improving methods of transparency systems of Korean social welfare organizations based on the analysis of systematic problems, referring to the literature comparing the current transparency system and the policy making processes for improving transparency systems in Korea and the United States.
First, in order to compare the current transparency systems of the two countries in depth, internal and external factors influencing transparency systems were classified into 8 categories. Also, transparency systems were analyzed and compared, as to how systematized and satisfactory they were, with security of informational accessibility, completeness and timeliness being the criteria measurement.
From the comparison of current transparency system of nonprofit sectors in Korea and the United States, the following problems were identified in the analysis of the Korean case:
① Imbalance between public interest and independent self-regulation due to legal system giving greater weight to public interest.
② Irrational interference of the government in organization of board members, weakness of oversight by the board, and weak controls on board compensation and non-arms length transactions;
③ Weakness in internal control by the auditors;
④ Weakness of voluntary self-regulation systems;
⑤ Weakness of oversight by the government;
⑥ Weakness of oversight by the National Tax Office;
⑦ No legal obligation for external audit on the Social Welfare Service Law; and
⑧ No independent civil agency for oversight
A look into current transparency systems in Korea thus reveals a lack of informational accessibility, completeness and timeliness.
Second, in order to compare the process of improving transparency systems of two countries, the policy making processes for improving transparency systems were classified into 5 categories, and analyzed and compared from the perspective of improving legal structures and social systems.
While reforms in two countries occurred around the same period in the early 2000s, there were differences in the results of those reforms in the two countries. The United States has been successful in improving transparency systems and revising their existing policies and standards through effective agreements among Congress, the Internal Revenue Service, and charity organizations. However, Korea did not succeed in revising its primary law concerning transparency systems, the Social Welfare Service Law, due to ongoing social conflict and political disputes.
Considering the reasons from a theoretical viewpoint, the theoretical model of the United States appears to be institutional or public choice models, if we choose to focus on the policy maker theory, but a focus on decision-making theory reveals mixed scanning model from the rational/ incremental category.
The United States proceeded to improve the system under conditions of:
① Ensuring independence and self-regulation of charitable organizations
② Basing improvements on data from National Survey;
③ Implementation to be carried out by charitable organizations
④ Making the strengthening of transparency an explicit goal.
To contrast, the theory model for Korea appears to be an interest group model if we focus on policy maker theory, but a garbage can model, if we shift the focus to decision-making theory.
Accordingly, in Korea:
① The framework of system improvement is formulated by the Government;
② Basic data for making policy decisions come from newspapers and reporters’ materials without a survey of actual conditions of social welfare organizations
③ It was emphasized as a measure for public interest; attempts were made to establish an open-door policy and constitute board members, and therefore the regulatory framework for improving the system has faced strong opposition from social welfare organizations, leading to failures in revising the laws.
This comparative study presents the following suggestions for improving transparency systems in Korea:
① Revision of the laws relevant to social welfare organizations should be encouraged in order to maintain consistency and uniformity among the relevant regulations
② Board regulations should be strengthened for healthy governance of related organizations
③ System of auditors and audit committees inside the nonprofit sector should be reorganized to strengthen auditing responsibilities and authority
④ Concrete code of ethics should be instituted in order to encourage voluntary self–regulation within organizations. All members of organizations including the board should receive education concerning the regulations.
⑤ Guidelines/procedures for reporting to the government should be standardized to strengthen effective oversight by the government. The transparency index should be developed to gauge the level of transparency in social welfare organizations based on the results reported. In addition, distribution of subsidies from the government and donations should be based on the transparency index thus developed.
⑥ Reporting standards including forms, and disclosing procedures, should be modified to strengthen effective oversight by the National Tax Office;
⑦ Obligation for external audit should be prescribed clearly in the Social Welfare Service Law
⑧ Establishment o

국문 초록 (Abstract)

국문초록

비영리조직의 투명성제도 한∙미 비교연구
- 한국의 사회복지법인의 투명성 개선을 중심으로 -

사회복지학과 현삼원
지 도 교 수 정무성
국제사회는 이미 1997년의 경제협력개발기구(OECD)의 뇌물방지협약, 2003년의 UN의 반부패협약 등을 통하여 본격적인 반부패 노력을 기울이기 시작하였다.
본 연구는 한국의 사회복지법인의 투명성을 제고하기 위한 제도개선방안을 강구하는데 목적을 두고, 한∙미 두 나라의 비영리조직의 투명성제도와 제도개선 정책결정과정을 문헌고찰을 통하여 심층적으로 비교분석하여 한국의 투명성제도 개선방안과 제도개선의 정책결정방향 및 틀을 제시하였다.
첫째, 두 나라의 2008년 투명성 제도를 심층적으로 비교분석하고자, 투명성에 영향을 미치는 내부요인과 외부요인을 도출하여 8가지 영역으로 구분하고, 투명성보장의 요체인 정보의 접근성, 완전성과 적시성을 척도로 하여, 투명성보장을 위하여 어떻게 제도화되어 있는가를 영역별로 비교분석하였다.
한∙미 투명성제도를 영역별로 비교해 본 바 한국 투명성제도의 문제점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 법체계의 공익성 편중으로 인한 공익성과 자율성의 부조화, 둘째, 이사회구성의 비합리적 제한∙이사회 감독기능의 미비∙이사에 대한 대우 및 관련거래 규제미비, 셋째, 감사의 감사기능 미비, 넷째, 자발적 통제기능 미비, 다섯째, 주무관청 감독기능 미비, 여섯째, 국세청 감시기능 미비, 일곱째, 외부감사인 감사기능 미비, 여덟째, 인증제도 및 민간독립감시기관 부존재 등으로 인한 정보접근성∙완전성∙적시성 결여 등의 문제점이 제기된다.
다음으로 두 나라의 투명성제도개선 정책결정 과정의 비교에 있어서, 정책결정과정을 5가지 영역으로 구분하고, 정책결정이론 모형 및 정책결정에 영향을 미치는 요인을 분석하여, 두 나라의 법과 제도의 개선과정을 비교분석하였다.
한∙미 제도개선 정책결정과정을 비교해 본 바, 한∙미 양국 모두 비슷한 시기에 투명성제도개선 정책결정과정이 추진되었으나, 미국은 의회∙정부∙자선단체가 함께 합의점을 도출하여 성공적으로 개선방안을 달성한 반면, 한국은 심한 사회적 갈등과 정치적 분쟁만 남긴 채 제도개선방안이 입법과정에서 폐기되었다.
비교분석 결과, 미국의 정책결정이론모형은 참여자중심으로 보면 제도모형과 공공선택모형으로 보이며, 의사결정론적으로 보면 합리모형과 점증모형을 혼합한 혼합모형으로서, 첫째, 자선조직의 독립성과 자율성을 존중하고, 둘째, 전국적 실태조사에 근거하여 문제점을 파악 하였고, 셋째, 국회∙행정부∙자선조직단체의 합의에 따라 자선조직의 독립기구에 의하여 개선안 작성이 추진되었으며, 넷째, 투명성강화방안에 목표를 두고 점증적으로 제도개선을 추진하였다.
한편 한국의 투명성제도개선 정책결정이론모형은 참여자중심으로 보면 이익집단모형이며 의사결정론적으로 보면 쓰레기통모형으로서, 첫째, 정부주도로 제도개선안이 일방적으로 마련되었으며, 둘째, 실태조사를 시행하지 못하고 신문기사와 보도자료에 근거하여 문제점을 나열하고, 셋째, 지배구조의 근간을 공익성에 치중하여 개방형 이사제 도입을 시도하였으나, 이익집단간의 갈등과 정치적 대립으로 인하여 사회복지법인의 투명성제도개선 추진은 무산되었다.
본 연구에서 제시된 투명성제도 개선방안은 사회복지법인의 운영자∙조직구성원∙이해관계자들에게 다음과 같은 투명성 제도의 실천적 함의를 제공할 것이다.
첫째, 투명성을 위한 법령체계가 관련법 상호간에 일관성과 통일성을 유지할 수 있도록 법 개정이 추진되어야 한다. 둘째, 건전한 지배구조를 확립할 수 있도록 이사회 관련규정이 재정비되어야 한다. 셋째, 상근감사 및 감사위원회를 제도화하여, 감사기능의 실질적 책임과 권한을 강화하여야 한다. 넷째, 자발적 내부통제기능을 위한 구체적 윤리기준 제정 및 윤리교육 실시의무를 규정하여야 한다. 다섯째, 주무관청의 감독기능의 효과적 수행을 위해 제 보고결과에 따라 투명성지표를 측정하고, 사회복지법인에 대한 지원금이 투명성지표에 따라 배분되도록 제도적 장치를 마련하고 보고기준이 재정비 되어야 한다. 여섯째, 국세청감시기능의 효과적 수행을 위해 제반 보고기준 및 공시절차를 재정비하여야 한다. 일곱째, 외부감사인 수감의무를 사회복지사업법에서도 규정하여야 한다. 여덟째, 민간독립감시기관의 설립 또는 사회복지협의회의 기능 확대가 요망된다.
다음으로, 정책결정과정의 비교연구에서 도출된 투명성제도개선 정책결정과정의 개선방안은 의사결정자들에게 다음과 같은 정책적 함의를 제공할 것이다.
첫째, 정책결정과정을 우리현실에 맞도록 수정하여야 한다. 정부주도가 아닌 사회복지조직의 자발적 독립적 제도개선 추진기구에 의하여 자율적 투명성강화방안을 마련하고, 동 방안에 근거하여 국가제도의 틀 속에서 국회를 통한 관련법 개정과 정부기관의 관련법령 시행, 사회복지단체의 자발적 내

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 국문초록 v
• ABSTRACT viii
• 제 1 장 서 론 1
• 1.1. 연구의 배경 1
• 1.2. 연구의 목적 4
• 1.3. 연구의 내용 5
• 제 2 장 이론적 배경 8
• 2.1. 비영리조직의 투명성 8
• 2.1.1. 투명성의 의의 8
• 2.1.2. 사회복지법인의 투명성 14
• 2.1.3. 사회복지법인의 투명성보장 요인 18
• 2.2. 사회복지정책 결정과정 20
• 2.2.1. 정책결정이론 모형 21
• 2.2.2. 정책결정에 영향을 미치는 요인들 24
• 2.3. 선행연구의 고찰 25
• 2.3.1. 비영리조직의 투명성에 관한 선행연구 25
• 2.3.2. 비영리조직의 지배구조에 관한 선행연구 28
• 제 3 장 연구방법 31
• 3.1. 투명성제도 비교 분석 틀 31
• 3.2. 제도개선 정책결정과정의 비교 분석 틀 34
• 제 4 장 분석의 결과 38
• 4.1. 한국과 미국의 투명성제도 비교 38
• 4.1.1. 한국 사회복지법인의 투명성 제도 38
• 4.1.2. 미국 비영리조직의 투명성 제도 48
• 4.1.3. 투명성제도 한∙미 비교 58
• 4.2. 투명성제도개선 정책결정과정의 한∙미 비교 76
• 4.2.1. 한국 사회복지법인의 투명성제도개선 정책결정과정 76
• 4.2.2. 미국의 자선조직에 대한 투명성제도개선 정책결정과정 89
• 4.2.3. 투명성제도개선 정책결정과정의 한∙미 비교분석 96
• 4.3. 한국 사회복지법인의 투명성제도개선방안 102
• 4.3.1. 투명성현행제도 개선방안 102
• 4.3.2. 투명성제도개선 정책결정과정의 개선방안 109
• 제 5 장 결 론 112
• 5.1. 연구결과 요약 112
• 5.2. 연구의 함의 114
• 5.2.1. 학문적 함의 114
• 5.2.2. 실천적 함의 114
• 5.2.3. 정책적 함의 115
• 5.2.4. 미국자선조직 투명성제도의 한국사회복지법인 적용가능성 116
• 5.3. 후속연구의 제언 117
• 참고문헌 118
• 부 록 125
• Ⅰ. 자선조직의 투명성, 지배구조, 책임성 강화방안 최종보고서 126
• Ⅱ. 자선조직의 건전한 지배구조와 윤리실천을 위한 운영기본원칙 130
• Ⅲ. 비영리조직에 대한 Sarbanes-Oxley Act의 적용 136
• 그 림 목 차
• [그림3-1] 비교연구 분석 틀 31
• [그림3-2] 투명성제도 한∙미 비교연구 분석 틀 33
• [그림3-3] 제도개선 정책결정과정 한∙미 비교연구 분석 틀 35
• 목 차
• 국문초록 v
• ABSTRACT viii
• 제 1 장 서 론 1
• 1.1. 연구의 배경 1
• 1.2. 연구의 목적 4
• 1.3. 연구의 내용 5
• 제 2 장 이론적 배경 8
• 2.1. 비영리조직의 투명성 8
• 2.1.1. 투명성의 의의 8
• 2.1.2. 사회복지법인의 투명성 14
• 2.1.3. 사회복지법인의 투명성보장 요인 18
• 2.2. 사회복지정책 결정과정 20
• 2.2.1. 정책결정이론 모형 21
• 2.2.2. 정책결정에 영향을 미치는 요인들 24
• 2.3. 선행연구의 고찰 25
• 2.3.1. 비영리조직의 투명성에 관한 선행연구 25
• 2.3.2. 비영리조직의 지배구조에 관한 선행연구 28
• 제 3 장 연구방법 31
• 3.1. 투명성제도 비교 분석 틀 31
• 3.2. 제도개선 정