환경갈등관리에 관한 연구 : 새만금사업 사례를 중심으로 = A Study on the Management of Conflicts on Environment

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

When the government plans and progresses a project, it will be faced with many conflicts from stake holders. The stake holders compete with each other to achieve their goal, resulting in conflicts.
Especially, if the conflict results from the discord of the value standard, it will be more serious. A good example is the conflict from the government and environmental groups when the government performs a project related to environment. Therefore, it is very important to manage conflicts efficiently.
The object of this study is the Saemanguem project, which is currently under construction by the judgment of the Supreme Court. This project was thrown before the court because of the conflict between development and protection. Therefore, it is meaningful to find out what happened at every stage and what brought about the conflict between stake holders. In this study, the conflicts from the Saemanguem project are analyzed through variables which are distrust to the authorities, conflict of value, and no organization for conflict solution.
The Saemanguem project was made nearly 20 years ago, and although a lot of problems for the conflict between development and protection were discussed under prior Presidents, there were no reasonable solutions against the conflict on it, finally thrown before the court. As seen in this example, if all the national projects are taken to the court, it will produce a lot of waste, Therefore, it is very important to manage conflicts effectively through the talks and discussions of two opposing parties.
The Saemanguem project will surely affect other national project in the future. Therefore, it is meaningful to suggest the ways the Saemanguem project should have been dealt with, which will certainly influence future national projects, saving a lot of time and money.
In the range of time, activities of people-authority united research group from 1991 to 1999, the suit which started in 2001, and the judgment of the Supreme Court are analyzed.
Units of analysis, related to the conflict, are Korean Agriculture Company, Jeon-buk Government, civil groups in Jeon-buk, regional news medias and politicians' activities that are for the Saemanguem project, and environmental groups, religional groups and people in the area that are against the Saemanguem project.
When the government plans and launches national project like the Saemanguem project, the government should give trust to those related to the project. A lot of discussions are needed and share of information should be activated. Systems and procedures should be reasonable and people in the area are able to take part in the project. In this way, the government can obtain the credibility.
This study has the limitation that the example is only one, which means that it has a problem of generalization. Another example would be compared with this example. When another example happens, additional studies will solve the generalization problem through the analysis of conflicts, making a good way to manage conflicts effectively.

국문 초록 (Abstract)

이번 연구에서는 정부국책사업의 효과적 집행을 위한 사전요건으로 신뢰성을 반드시 확보해야 한다는 전제아래 새만금간척사업을 사례로 연구하였다. 정부국책사업의 신뢰성확보를 위해서는 외부환경의 변화에 따라 국책사업의 방향을 융통성 있게 논의할 수 있고 더 나아가 각 주체별 사업에 대한 원활한 정보교류를 통한 집행기관의 신뢰성 확보가 필요로 하며 이를 위하여 지역 거버넌스 구축을 위한 숙의체제 마련과 신뢰제고를 통한 사회자본의 확충, 제도적, 절차적 합리성 확보, 주민참여가 확보된 갈등관리시스템 도입의 필요성을 제시한다.
1990년대 들어 환경보존이 우리사회의 지배적 이념으로 등장하면서 최근 정부 주도의 초대형 개발 사업들이 환경문제로 인하여 시민·사회단체 및 지역주민들로부터 많은 반대에 부딪치고 있는 현실이다. 즉, 과거 ‘개발시대’에는 별다른 문제가 되지 않던 ‘환경문제’가 ‘환경보전의 시대’에 접어들면서 사업의 존폐까지도 결정지을 수 있을 정도로 중요한 화두가 된 것이다. 이런 맥락에서, 새만금간척사업은 ‘개발시대’에 계획되어 ‘환경보전시대’로 넘어오는 시기에 시작되었으며, ‘환경보전’이 본격적으로 표면화될 때 문제로 등장했다고 볼 수 있는 대표적인 사례라고 할 수 있다. 이와 함께 최근 정부의 국책사업들이 ‘환경문제’로 여론의 반대에 부딪히면 정부는 ‘친환경’ 이라는 수식어와 함께 정부정책의 일관성과 신뢰성을 거론하며 사업을 계속 진행시키려는 의지를 보이지만 결국 정부의 그런 의지가 강할수록 여론의 반대는 거세지고 사회적인 갈등만을 증폭시킨 채, 사업이 무산되거나 원점으로 돌아가는 경우가 발생되고 있다.
새만금사업을 비롯하여 대형 국책사업들이 반대에 직면하고 갈등을 가져오는 것은 집행기관에 대한 불신에서 비롯된다. 즉 대형 국책대형이 장기간에 걸쳐 추진되는데도 계획단계에서 결정내용이 좀처럼 변경되거나 수정되지 않는 경직성에 일차적인 원인이 있다고 보인다. 쌀이 남아도는 상황에서 무리하게 농지를 조성하려 한다든가, 세계적으로 갯벌과 해양 자원의 중요성이 부각되는데도 이를 부정하며 초기의 계획대로 진행하려고만 하는데서 이를 엿볼 수 있다. 따라서 장기간을 요하는 국책사업일수록 계획단계에서 앞으로의 시대상을 반영할 수 있어야 함은 물론, 진행단계에서도 주기적으로 사업의 전반적인 내용을 점검하면서 필요하다면 기본계획을 수정할 수도 있는 융통성을 가지는 등 집행기관의 신뢰성이 먼저 확보되어야 한다.
그리고 새만금간척사업의 갈등 양상이 가치체계 대립을 기반으로 한 자연과 인간의 관계에 대한 세계관의 차이, 과학기술주의 대 사전예방론 등 다양한 이해당사자와 가치관 차이에 따른 갈등 형태를 가지고 있다. 이는 갈등이 갖는 정치적 상징성은 각 구성원의 선호취합이나 대표자에 의한 의사결정이 사회적 합의형성으로 이어지기 어렵다는 것을 보여주고 있기에 합의형성을 위한 제도와 문화 구축이 필요하다. 즉, 지역 거버넌스에 입각한 제도화가 필요하다. 그 동안 새만금간척사업은 각 주체별간의 일방적인 정보의 소통과 정보교류의 단절 등이 반복되면서 각 주체별 신뢰확보에 많은 장애요인으로 작용하게 되었다. 이는 결국 법정소송까지 가는 요인으로 작용하게 되었다. 이에 새만금 사업에 대한 숙고된 합의형성을 위해서는 각 주체별 자원과 권력, 책임성을 공유하는 노력이 필요하다.
또한 본 연구에서는 신뢰성 확보를 위한 사회자본 확보를 제안한다. 정부가 신뢰를 얻지 못한 상황에서 정부를 매개로 한 조정과 협력은 처음부터 불가능하게 된다. 이는 새만금간척사업을 비롯한 대형국책사업에서 많이 보아온 현상이다. 즉, 정부신뢰의 부족은 문제해결을 위한 당사자의 대화와 타협 및 합의형성 노력을 처음부터 크게 제약하였다. 상호 신뢰 형성에 깊은 관련이 있는 개념이 사회자본의 한 구성요소라 할 수 있는 호혜성의 규범이다. 호혜성의 규범이 존재하지 않는다면 당사자들은 어떤 타협과 협상도 손해라는 인식 아래 합의형성이 불가능할지 모른다. 새만금 갈등은 정부의 일관성 부족과 책임부재의 행정행위로 인해 찬반양측으로부터 신뢰를 얻지 못했다. 또한 가치체계의 대립이 내재된 갈등으로 호혜성의 규범을 경험할 기회가 없게 된다.
새만금간척사업의 문제점은 사업초기부터 경제기획원이 경제성이 없다며 격렬하게 반대했었고, 감사원 특별감사에서는 계획, 설계, 시공 등 모든 면에서 총체적 부실로 판단했었다. 환경부는 수질기준 달성에 상당히 비관적이었다. 그럼에도 불구하고 정치적인 결정은 이런 문제점 제기를 무시하고 있었고 특히, 간척지의 용도를 “복합산업단지”로 이끌면서 사업의 목적 자체를 불투명하게 만듦으로써 중앙정부와 지방자치단체간의 혼선과 갈등을 가져왔다. 또한 민관공동조사단의 연구결과를 사업 추진여부의 근거로 삼는 것도 무리한 결정이었다. 앞서 본 바와 같이 민관공동조사단은 구성부터 공평하지 못한 상태였는데 이 상태에서 의사결정을 하면 당연히 편향된 결과가 나올 수밖에 없는 상황이 발생하는 등 제도적, 절차적 합리성이 무시되었다.
그러나 민관공동조사단의 활동이 갈등 해결에는 실패하기는 했지만 이런 시도는, 정부 주도의 일방적인 의사결정과 진행과정에서 벗어나 이해당사자들을 동등한 위치에 참여시키고 있다는 점에서 높이 평가해야 할 것이며 주민참여의 갈등관리시스템의 도입에 대한 기준이 된다. 주민참여 갈등관리시스템의 도입을 위해서는 민관공동조사단 활동에서 야기된 문제점을 분석하고 이를 범도민합의회의 구축에 활용되어야 할 것이다.
범도민합의회의 구축은 이해당사자의 참여와 숙의적 과정을 통한 합의형성 방안을 말한다. 즉, 합의형성을 위한 문제해결은 정부나 전문가 중심의 정책결정이 아니라 이해당사자인 시민의 참여와 이들이 전문가 등의 조언을 듣고, 숙의과정을 통한 선호의 변경과 덜 중요한 것은 양보하는 타협의 등으로 합의를 형성하는 것을 의미한다. 특히 지방분권과 지방자치라는 정치 제도적 뒷받침 아래, 새로운 정치 환경에 맞는 시민참여형 정책결정은 새만금 갈등 해결 및 향후 계획 등에 상당한 역할을 할 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 대상과 범위 = 4
• 1. 연구대상 = 4
• 2. 연구범위 = 4
• 제3절 연구방법 = 5
• 1. 연구의 기본방향 = 5
• 2. 자료의 수집방법 = 6
• 3. 자료의 분석 및 해석방법 = 6
• 제2장 환경갈등관리에 대한 이론적 접근 = 8
• 제1절 갈등과 갈등의 관리문제 = 8
• 1. 갈등의 본질 = 8
• 2. 갈등관리의 개념과 고려요인 = 29
• 제2절 환경갈등과 관리문제 = 36
• 1. 환경갈등의 기본개념 및 특징 = 36
• 2. 환경갈등의 종류와 유형 = 46
• 3. 환경갈등의 원인 = 49
• 제3절 환경갈등의 관리체계와 전략 = 56
• 1. 환경갈등의 관리체계 = 56
• 2. 환경갈등을 해소하기 위한 관리전략 = 63
• 3. 환경갈등관리 선행연구의 검토 = 80
• 제4절 분석모형 = 87
• 1. 분석국면의 선정 = 87
• 2. 분석체계와 모형 = 88
• 제3장 환경갈등관리 사례분석-새만금사업의 사례 = 91
• 제1절 새만금사업과 갈등의 전개과정 = 91
• 1. 새만금사업 개요 = 92
• 2. 새만금사업 갈등 전개과정 = 97
• 제2절 새만금사업 갈등관리 분석 = 100
• 1. 갈등당사자(각 주체별)간 갈등분석 = 100
• 2. 새만금사업 갈등과정 분석 = 116
• 3. 새만금사업 갈등쟁점 분석 = 124
• 제3절 환경갈등관리에 대한 종합적 논의와 해석 = 149
• 1. 갈등의 복합적 구조 = 149
• 2. 가치관 및 인식의 차이 = 152
• 3. 참여와 소통을 위한 논의구조 다양화 = 153
• 4. 갈등관리 전략 = 155
• 제4장 환경갈등관리의 합리화 방안 = 157
• 제1절 집행기관의 신뢰성 제고 = 157
• 제2절 합의형성을 위한 제도·문화 구축 = 158
• 1. 지역 거버넌스 구축을 위한 숙의체제 마련 = 158
• 2. 신뢰제고를 통한 사회자본의 확충 = 160
• 제3절 제도적·절차적 합리성 확보 = 164
• 제4절 갈등조정시스템 도입 및 구축 = 167
• 1. 민관공동조사단 운영의 합리화 = 168
• 2. 이해당사자의 상설 협의체 구축 운영 = 169
• 3. 시민사회와 정부의 합리적 역할 분담 = 174
• 제5장 결론 = 176
• 제1절 요약 = 176
• 제2절 연구의 제약과 한계 = 179
• 참고문헌 = 182
• 1. 국내 문헌 = 182
• 2. 국외 문헌 = 188