안전한 전자정부 구현을 위한 i-PIN 정책 집행 과정 분석 = (A)study on the i-PIN policy implementation process for a safe electronic government realization|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Using the resident registration number on internet in Korea causes an invasion of privacy. The Korea government introduced i-PIN (Internet Personal Identification Number) to solve this problem in Oct of 2006. But the implementation of i-PIN has failed to decrease invasion of privacy. For that reason, we must open our eyes to problems of i-PIN and the importance of protecting privacy. This study analyzes the policy failures of i-PIN and considers countermeasures for protecting privacy on internet.
This study explores policy alternatives to secure privacy on internet by analyzing the implementation process of i-PIN based upon an analytical framework constructed through a comprehensive literature review. Specifically, this study is composed of the following three parts: The analyses of problems with regards to using resident registration number on internet, identification of problems related to the i-PIN policy in operation, policy alternatives for the i-PIN policy to lead greater success.
The study subject is the i-PIN policy implementation process for the time range of July 2005 to May 2009. It also analyzes behaviors of major participants including Korea Communications Commission, the Korea Information Security Agency (KISA), Korea Information Service, National Information Credit Evaluation Inc, Seoul Credit Rating & Information Inc, Sign Gate, and Government I-PIN Center.
The data for this study were collected through various sources. The data and articles published by the national government and major policy participants were thoroughly examined. Telephone interviews and surveys were also conducted to collect additional data showing how the i-PIN policy had been implemented. Finally, the method of Focused Group Interview (FGI) was conducted to collect expert opinions on the issues of - i-PIN. In the FGI, 11 experts on the subject served as panels. The panels were organized 6 public service personnel and researchers and 5 learned circles of experts. FGI time range was September to November 2008. Telephone interview time range was the 1st to the 10th of December 2008. Research survey time range was from the 23rd to the 30th of April in 2008. The research method used was e-mail.
This study found the failure of i-PIN policy was caused by the following factors:
First, an obscure policy goal; the stated i-PIN policy goals did not match the real ones and they were changed over the policy implementation process.
Second, weak networking between policy participation agencies; three agencies share responsibility and power for implementing i-PIN policy but, with void of regulating laws, this study found insufficient cooperation among the agencies.
Third, inappropriate monitoring to portal sites; there is no or, if any, insufficient monitoring against portal sites that are supposed to use i-PIN instead of resident registration number.
Fourth, poor publicity; most internet users don’t know about i-PIN.
Fifth, negligence of portal sites; the portal sites are somewhat reluctant in adopting i-PIN in that they must pay additional cost in introducing the i-PIN system.
Sixth, low usage of netizens; only 10% of responding netizens answered they feel the need for using i-PIN on the internet.

Based upon the findings mentioned above, this study suggests the following policy alternatives:
First, establishment of a supremacy government agency implementing the i-PIN; the agency must have enough power to handle all the affairs related to i-PIN.
Second, enactment of a law enforcing the use of i-PIN while prohibiting the use of resident registration number on the internet.
Third, active public relations activities to encourage the use of i-PIN instead of resident registration number on the internet.
Fourth, establishment of plans to protect privacy in using i-PIN on the internet.

In conclusion, this study stresses the urgent need for a well-thought-out policy in order to solve the problems of i-PIN on the internet. It expects that the i-PIN will make a big strides for the realization of safe electronic government.

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국문 초록 (Abstract)

우리나라의 대표적인 개인 정보는 주민등록번호라고 할 수 있다. 그러나 가상 공간에서 이런 주민등록번호 사용은 개인 정보 오남용 등의 프라이버시 침해와 관련한 사회 문제들을 야기하고 있다.
정부는 이런 문제들을 해결하기 위해 2006년 10월 이후 5개 i-PIN 발급 기관 참여한 ‘인터넷 주민등록번호 대체 수단’ 서비스를 시행하고 있다. 하지만 i-PIN 도입 이후 개인 정보 침해 사건의 감소는 이루어지지 않았고, 오히려 대형의 개인 정보 유출 사건이 빈번히 발생했다. 이에 정부는 2008년 정보통신망법 개정, i-PIN 정책 방향을 제시하는 등 가상 공간에서 i-PIN 활용을 높이기 위한 여러 방안을 마련하고 있다. 그러나 2006년 10월 본격적으로 진행된 i-PIN 정책은 3년째 접어든 지금까지 가입자 수가 소수에 머물고 있는 점을 볼 때 성공적으로 집행되고 있지 못하다고 할 수 있다.
이런 이유들은 i-PIN의 성공적인 정착의 필요성, 가상 공간에서의 개인 정보 보호의 중요성을 인지시켜준다. 따라서 2009년 5월 현재까지 i-PIN 정책이 성공적으로 정착할 수 없었던 이유를 분석하고, 가상 공간에서의 개인 정보 보호를 위한 수단의 정착과 개인 정보 보호를 위한 방향을 모색이 필요하다.
이 연구는 전자정부 운영 및 이용 과정에서 필요한 지금 주민등록번호 노출의 위험, 개인 정보 보호의 필요성을 인식하고 그 대처 방안을 찾기 위한 논문이다. 현재 정부의 주민등록번호 대체 수단인 i-PIN을 정책 집행에 관한 이론 모형으로 분석하여 효율적이고 안전한 주민등록번호 대체 수단의 효율적인 구현 방안을 모색하고자 한다.
구체적인 연구 목적은 다음과 같다.
첫째, 가상 공간에서 사용되는 주민등록번호의 문제점 등을 분석하고자 한다.
둘째, i-PIN과 공공 I-PIN 정책의 현황을 파악하고, 지금까지 집행된 i-PIN 정책의 문제점을 찾아내고자 한다.
셋째, 밝혀진 문제점들을 토대로 앞으로의 i-PIN 정책을 예상하고, i-PIN 정책의 성공을 위한 방안을 모색하고자 한다.
이 연구는 i-PIN 정책의 시작부터 현재까지 정책 집행 과정을 분석하고, 나아가서 공공 I-PIN과의 비교를 통해 그 개선점과 해결책을 찾기 위한 연구이다.
이 연구에서는 시간적인 범위를 ‘인터넷상의 주민등록번호 대체 수단 가이드라인’이 확정된 2005년 7월 부터 현재 시점인 2009년 5월까지 우리나라 웹 사이트에 도입되어 사용되고 있는 i-PIN의 정책 집행 과정을 분석함으로써 현재의 정책 상황과 전망을 진단하고자 한다.
또한 i-PIN 정책의 분석은 주무 부서인 방송통신위원회와 한국정보보호진흥원, 그리고 i-PIN 발급·관리를 담당하고 있는 네 개의 민간 기관에서 i-PIN 정책 활동이 어떻게 이루어져 왔는지를 중심으로 살펴보고자 한다.
정책 집행은 정책 내용을 실현시켜 나가는 과정이다. 일련의 정책 과정에서 정책 집행은 정책결정만큼 중요하다. 정책을 결정한 의도에 대한 실현의 성공 여부가 정책 집행에 의해서 결정되기 때문이다.
이 논문에서는 i-PIN 정책 집행 과정을 분석하기 위한 분석 틀을 구성하기 위해서 정책 집행과 관련된 국내외 문헌과 정보 통신 정책의 집행 과정을 분석한 연구 자료들을 검토하였다. 아직까지 i-PIN 정책에 대한 집행 과정을 연구하고 분석한 사례가 없기 때문에 이와 유사한 정보 통신 정책에 관한 연구 자료를 수집·분석하였다. 그리고 그 외 i-PIN 관련 자료들을 분석하고, i-PIN 정책 참여자(정책 집행 기관과 정책 참여 민간 기관 포함)들의 전화 인터뷰와 설문조사, 전문가들을 대상으로 한 FGI(Focus Group Interview) 조사를 통해 연구에 필요한 자료를 수집하였다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 정보통신망법 등 가상 공간에서 주민등록번호와 관련된 각종 법령 내용과 주민등록번호 대체 수단과 관련된 선행 연구에 관한 문헌 조사를 실시하였다.
둘째, 정책 자료, 언론 자료, 각종 연구보고서, 관련 법령, 학술 자료 등에서 확인할 수 없는 정책 내용, 정책 배경, 정책 의도, 현재 상황 등에 관한 자료는 i-PIN 정책 실무자들의 전화 인터뷰 자료와 설문 조사 자료 그리고 전문가를 대상으로 한 FGI 자료를 통해 확인하였다.
이 조사에 선정된 전문가들인 교수, 변호사, 공무원 등의 시간적, 공간적 제약으로 인해 이 연구에서는 전문가들에게 전화로 연구의 취지를 설명하고, 설문지를 e-mail로 발송하여, e-mail로 회수하는 방법으로 FGI 조사를 실시하였다. FGI 집단은 정보화 업무를 직·간접적으로 담당하는 공무원 및 정보화 분야 연구원 6명, 학회 활동을 하고 있는 학계 전문가 5명 등 총 11명으로 구성하였다. FGI 설문 기간은 2008년 9월부터 11월까지 시행하였다.
공공 기관 담당자는 현재 i-PIN을 홍보하고 정책을 집행하는 방송통신위원회 및 한국정보보호진흥원, 공공 I-PIN 센터의 담당자들이다. 그리고 민간 기관 담당자는 ‘Siren24아이핀’을 발급하는 서울신용평가정보, ‘나이스아이핀’을 발급하는 한국신용정보, ‘가상주민번호’를 발급하는 한국신용평가정보, ‘OnePass’를 발급하는 한국정보인증 등 i-PIN을 발급하는 네 개의 민간 기관 직원을 말한다.
전화 인터뷰는 2008년 12월 1일부터 12월 10일까지 진행되었으며, i-PIN 정책 실무 담당자들이 직접 작성하는 설문은 2009년 4월 23일부터 4월 30일까지 진행되었으며, 설문 방법은 e-mail을 활용하였다.
정책 집행은 정책 내용을 실현시켜 나가는 과정이다. 일련의 정책 과정에서 정책 집행은 정책결정만큼 중요하다. 정책을 결정한 의도에 대한 실현의 성공 여부가 정책 집행에 의해서 결정되기 때문이다.
정책 집행 연구는 흔히 ‘정책이 어떻게 집행되는가에 관한 이론이나 모형의 개발 또는 정책 집행에 작용하는 여러 가지 요인들에 관한 연구 결과들’을 의미한다. 따라서 문제의 성격과 정책 집행에 작용하는 요인들에 따라 활용할 수 있는 집행 모형의 유형은 달라진다.
이 연구에서는 프레스만과 윌다스브키(Pressman & Wildavsky, 1973), 매쯔매니안과 사바티에(Mazmanian & Sabatier, 1983), 블록과 램(Bullock & Lamb, 1984), 바르다크(Bardach, 1977), 리플리와 프랭클린(Ripley and Franklin, 1986), 볼만(Wolman, 1981), 송근원(2004), 한세억(1999), 정익재(2002) 등이 제시한 정책 집행 이론을 살펴보고 i-PIN 정책 집행 이론에 적합한 변수를 찾았다.
그러나 i-PIN 분석을 위해서 학자들이 제시한 정책 집행 평가 변수들을 그대로 적용할 수는 없다. i-PIN 정책과 기존 학자들이 분석한 정책은 정책이라는 큰 틀은 같지만 서로 다른 특성을 지닌 정책이기 때문이다.
이 연구의 분석을 위해서 기존의 정책 집행 이론 모형을 배제하기보다는 지금까지 검토된 정책 집행 이론 모형을 바탕으로 i-PIN 정책에 적합한 변수의 추출이 필요하다. i-PIN 정책 집행 과정에 적합한 변수를 찾고 분석 틀을 만들기 위해서는 각각의 이론에서 공통적으로 나타나는 변수의 추출과 연구자가 i-PIN 정책의 분석에 적합한 변수를 찾는 것이 중요하다.
이 연구는 인터넷이 생활화되면서 늘어나고 있는 주민등록번호의 오·남용으로 인한 문제점, 즉 정보화 시대에 부각되는 개인 정보 보호와 관련된 문제점을 해결하는 수단으로써 i-PIN 정책의 집행을 분석하는 것이 주 목적이다. 따라서 연구 주제와 관련된 분야에 종사하는 전문가들의 의견을 수렴하고 분석하여 효율적인 주민등록번호 대체 수단 연구의 결과에 대한 신뢰도를 높이고자 했다.
연구 분석 방법으로는 주민등록번호제도 및 가상 공간에서 사용 실태, 가상 공간에서 우리나라의 주민등록번호 대체 수단인 i-PIN의 사용 현황을 먼저 파악하였다. 그 다음 정보 통신 정책 등 정보 정책 집행 사례 연구 자료와 학자들의 정책 집행 모형 등에 관한 이론을 검토하여 i-PIN 정책 집행 과정 분석에 적합한 17개의 하위 변수를 추출하였다. 이렇게 추출된 변수들로 구성된 분석의 틀로 i-PIN 정책 집행 과정 분석을 시도했다.
i-PIN 정책 집행 과정 분석 결과, 정책 집행 상에서 많은 문제점들이 나타났다. i-PIN 도입 당시 명확하지 않았던 정책의 목표, i-PIN 관련 법령의 부재, 보안 수준의 미비, 정책 참여 기관 간의 연계 부족, i-PIN 정책의 홍보 부족, 민간 기관 사업자만을 대상으로 하는 모니터링, 정책 담당자의 의지․태도와는 다른 정책 결과, i-PIN을 도입해야하는 웹 사이트들의 외면, 적은 i-PIN 사용자 수로 알 수 있는 누리꾼들의 외면, i-PIN 서비스의 불완전한 구현성, 주민등록번호 대체 수단이 아닌 역할 등의 문제점들이 i-PIN 정책 집행 과정에서 나타났다.
결론적으로 개인 정보 보호의 목적을 달성하기 위해서 주민등록번호 대체 수단인 i-PIN 정책 성공에 필요한 조치는 다음과 같다.
첫째, 개인 정보 보호를 담당하는 최고 정책 기관이 단일화되어야 한다.
둘째, 개인 정보 보호 관계 법령의 제․개정이다.
셋째, i-PIN 정책의 성공을 위해서는 i-PIN 정책에 대한 확고한 실행 의지를 가진 사람을 i-PIN을 전담하는 정책 기관은 물론 관련 참여 기관의 장으로 임명할 필요가 있다.
넷째, i-PIN의 오·남용 문제에 대한 대책이 필요하다.
만약, 정부가 가상 공간에서 주민등록번호를 대체하는 수단인 i-PIN 정착에 대한 강력한 의지가 있다면, 지금이라도 i-PIN에 대한 명확한 규정과 정책 확립이 필요하다고 생각한다. 그리고 그런 변화를 통해 정부는 지금보다 효율적으로 i-PIN 정책을 집행하고, i-PIN이 주민등록번호를 대신하여 안전한 가상 공간을 만들어주는 수단으로서 자리 잡을 수 있도록 노력해야 할 것이다. 이런 정부의 노력들이 뒷받침된다면 i-PIN은 국민들에게 신뢰받는 전자정부로의 발전은 물론 안전한 가상 공간을 만들어주는 세계 유일의 수단으로서의 기능도 기대할 수 있을 것이다.

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우리나라의 대표적인 개인 정보는 주민등록번호라고 할 수 있다. 그러나 가상 공간에서 이런 주민등록번호 사용은 개인 정보 오남용 등의 프라이버시 침해와 관련한 사회 문제들을 야기하...