한국 예산결정의 정치과정 분석 : 예산전략과 상호작용을 중심으로|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzed political process in Korean governmental budgeting based on strategies and interactions of groups participating in budget decision-making to identify through which political process budget decision is made within drastically changed system of budgeting lately. For this purpose, this study analyzed in-depth interviews with almost all groups and constituents participating in budget decision-making and utilized statistic data and news reports including the results of budgeting as well as minutes and deliberation results of standing committees and the special committee on Budget and Accounts of the National Assembly.

Objectives of this study are as follows : First, to contribute to positive study related to budget decision-making by dynamically analyzing what roles leading groups and constituents participating in budget decision-making play and what detailed strategies and interactions they show in the scene of budget decision-making; Second, to test how political budgetary theories are applied to the process of budget decision-making on the basis of 'incrementalism' emphasizing the process of budget decision-making as a political process and 'public choice theory' viewing the process of budget decision-making as 'give and take(exchange)' by interactions of participants; Third, to analyze what characteristics roles, strategies and interactions of groups participating in budget decision-making exhibit and to stereotype them; Fourth, to present characteristics of the process in Korean governmental budgeting based upon budgeting process, deliberation process and its results; Fifth, to present theoretical direction about what values and standards national budget should be distributed and the process should be assessed by.

In regard to study objects, the process of budget decision-making was divided into budgeting process which is a top-down method and budget deliberation process which is subdivided into preliminary examination of standing committees and general examination process of the special budget-account committee. This study analyzed mainly recent 10 years from 1997 to 2006 of budgeting and deliberation results (the 15th through the 17th National Assembly) and also included the period from 1945 to 2007 as study objects to identify difference in budgeting and deliberation results caused by institutional change. As groups participating in budget decision-making, this study included the president, central administration departments, central budgeting institute, the National Assembly, political parties, interest groups, and local autonomous governments; the president includes the presidential office; central administration departments and central budgeting institute include government officials; the National Assembly includes assembly-persons, committees and negotiations of the ruling and opposition parties; political parties include the ruling party and opposition parties; interest groups include companies, associations, labor unions, and social groups; local autonomous governments include provincial governments and metropolitan city governments. Among these participating groups, this study classified and analyzed groups playing a core role in the process of budget decision-making as internal groups and other participating groups as external groups. Internal groups of budgeting process are central administration departments and central budgeting institute and external groups are the president, assembly-persons, the ruling party, interest groups and local governments. In the process of budget deliberation, assembly-persons, negotiations between the ruling and opposition parties, standing committees as budget deliberation bodies, and the special budget-account committee are internal groups and external groups are central administration departments, central budgeting institute, the president, the ruling and opposition parties, interest groups and local governments. In regard to roles, strategies and interactions of groups participating in the process budget decision-making, this study analyzed interactions between central administration departments and other participating groups and interactions between central budgeting institute and other participating groups based on roles and strategies of the administration which is internal group, roles and strategies of other external participating groups and mutual mediation process between central administration departments and central budgeting institute in order to identify the process of budgeting. In order to identify budget deliberation process, this study attempted to analyze interactions between the National Assembly and other participating groups based upon roles, strategies and interactions of assembly-persons, standing committees, the special budget-account committee, and negotiations between the ruling and opposition parties which are internal groups. In the process, this study analyzed and stereotyped strategies and interactions of participating groups which make decision on budget.

This study adopted philological research and in-depth interview research: Philological research analyzed statistical data including formal and informal budget related statements of the administration and minutes and deliberation results of the Assembly plenary session, standing committees and the special committee on Budget and Accounts and news reports. For in-depth interview research, this study adopted 'questionnaire and direct interview' and carried out in-depth interviews with a total of 80 people; 20 people including leaders and top officials of political parties, floor leaders, chair-persons of standing committees, assembly leadership and present & former assembly-persons of standing committees and the special budget-account committee, 20 people including presidential aides, ministers & vice ministers of the administration, top officials and bureaucrats in charge of budget of administration departments and central budgeting institute, and 20 people including chief executive officers, association officers, labor union leaders, specialists in special fields such as military, construction, etc., interest group leaders, chiefs and officials of local governments, etc. over about two years from 2007 to 2008.

The results of analyzing political process in Korean governmental budgeting are summed up as follows :
First, according to the result of analyzing theoretical fitness of the process of budget decision-making based upon a model of Wildavsky, a leading scholar of 'incrementalism', and a model of Niskanen, a leading scholar of 'public choice theory', the process of budget decision-making and budget estimation result both show incremental characteristics and at the same time can be considered to show characteristics of public choice theory that budget is determined by mutual 'give and take' among participating groups. given that incrementalism characterizes increase or decrease within narrow limits through the process of customary budgeting, strategy application and mutual mediation, The processes of Korean governmental budgeting and deliberation can also be considered to demonstrate these characteristics. It was found that the scale of Korean governmental budget repeats a narrow range of increase within 10% as aggregate budget, budget of each area, and budget of each administration department change and that top-down distribution method of each department's total budget is being firmly established. Furthermore, an assertion of 'public choice theory' that bureaucrats seize information monopoly & agenda control and maximize national budget out of private motives and that assembly-persons and interest groups cooperate each other and maximize national budget was confirmed through habits of groups participating in the process in Korean governmental budgeting.

Second, Korean characteristics in the process of budget decision-making is that the administration takes the leadership in the process of budget decision-making including the process of budget deliberation as well as the process of budgeting. The Assembly cannot but carry on budget deliberation based upon data presented by administration bureaucrats who monopoly information and argue validity of budgeting. The Assembly should receive agreement of the administration to each budget which the Assembly intends to increase. This is a structure in which assembly-persons cannot but cooperate with bureaucrats because they cannot reflect even a small amount of budget if central budgeting institute refuses accepting it no matter how small amount of additional budget they request. The president's political philosophy and public pledges have a great influence upon budgeting and allocation of resources. It was found that personal ties and Confucian hierarchical culture of obeying one's betters also play an important role; that central budgeting institute and central administration departments leading the process of budget decision-making reserve sufficient financial resources and utilize them as resources to mediate discontents or conflicts; and that the ruling and opposition parties have a greater influence upon the process of budget decision-making than the Assembly.

Third, in regard to roles, strategies and interactions of groups participating in the process of budget decision-making, previous studies dealt with roles, strategies and interaction aspects of budget decision-making institutes in fragments, whereas this study found that strategies and interactions of budget decision-making institutes as well as traits and roles of groups participating in the process of budget decision-making change in accordance with stages of budget decision-making and that they also change even within the same stage of budget decision-making in accordance with partners and political interests. In general, if roles and traits of groups participating in the process of budget decision-making are expansion-oriented, increase-oriented and business-oriented, they are called advocator, claimer, consumer, expansioner, etc; if they are reduction-oriented, balance-oriented, control-oriented and mediation-oriented, they are called reducer, guardian, mediator, economist, etc. And this study found that they show dual and mixed characteristics of an advocator and guardian, a reducer and expansioner and a guardian and mediator.

Each group participating in the process of budget decision-making makes use of various strategies according to partners and stages of budget decision-making. Strategies in the process of budgeting can be divided into four strategies of budget request, budget audit & inspection, budget mediation and budget procurement: Strategies which central administration departments use toward central budgeting institute to expand their budgets are expansion-oriented budget request strategies, whereas strategies which central budgeting institute use toward central administration departments are reduction-oriented, control-oriented budget audit & inspection strategies; Mediation-oriented budget mediation strategies which central budgeting institute uses toward external groups are political mediation strategies which the administration with budgeting right uses in order to ease discontents or conflicts of external groups; Strategies which the president, assembly-persons, political parties, interest groups and local autonomous governments, which are external groups, use toward internal groups to reflect their new budgets or expand their existing scale of budgets are budget procurement strategies. Budget procurement strategies include the president's public pledge & mediation-oriented public pledge budget procurement strategies, project & expansion-oriented local budget procurement strategies on the part of assembly-persons and local autonomous governments, policy & expansion-oriented policy budget procurement strategies on the part of the ruling party, project & expansion-oriented interest budget procurement strategies, etc.

Strategies of budget deliberation process can be divided into four strategies of budget deliberation, budget acceptance, budget expansion and behind mediation. Budget deliberation strategies are ones which the Assembly uses toward the administration in the process of deliberation; Budget acceptance strategies are ones which the administration uses in preparing for budget deliberation of the Assembly; Budget expansion strategies are ones which external groups use in order to procure additional budgets and expand their budgets in the process of budget deliberation of the Assembly. Standing committees use administration department project & local project-oriented strategies; the special budget-account committee uses reduction & mediation-oriented strategies; negotiations between the ruling and opposition parties use mediation & agreement-oriented behind mediation strategies; central administration departments use project & expansion-oriented strategies; central budgeting institute uses control & mediation-oriented strategies; the president uses public pledge & policy-oriented budget acceptance strategies; the ruling party uses policy & project-oriented strategies; opposition parties use reduction & policy-oriented strategies; interest groups and local autonomous governments use interest, project & expansion-oriented strategies.

Next, interactions among groups participating in the process of budget decision-making show various types such as persuasion, negotiation, mediation, compromise, deal, exchange, control, direction, authority, check, pressure, etc; types of interactions appearing in the process of budget decision-making can be divided through analysis and stereotyping in accordance with relations among groups as follows; persuasion & compromise type, control & mediation type, authority & direction type, exchange & deal type, compromise & mediation type, negotiation & mediation type, persuasion & deal type, and check & control type.

Interactions in budgeting process show persuasion & compromise type of central administration departments toward central budgeting institute and control & mediation type of central budgeting institute toward central administration departments; whereas central administration departments and central budgeting institute show compromise & mediation type of interactions toward all external groups in order to strengthen budgeting power; the president shows authority & direction type of interactions toward them; the ruling party, assembly-persons and local autonomous governments show persuasion & compromise type of interactions toward them; and interest groups show exchange & deal type of interactions toward them. In regard to interactions of internal groups in the process of budget deliberation, standing committees show persuasion & compromise type of interactions toward the special budget-account committee; the special budget-account committee shows control, compromise & mediation type of interactions toward standing committees; negotiations between the ruling and opposition parties show behind mediation type of interactions toward the special budget-account committee; the special budget-account committee shows compromise & mediation type of interactions toward negotiations between the ruling and opposition parties; and internal groups show compromise & mediation type of interactions toward all external groups; central administration departments, central budgeting institute, the president, the ruling party and local autonomous governments show persuasion & compromise type of interactions toward them; opposition parties show check & pressure type of interactions toward them; and interest groups show persuasion & deal type of interactions toward them.

Fourth, implications of this study are that this study analyzed political process in Korean governmental budget decision-making through in-depth interviews with various participating groups ranging from the president to local autonomous governments, that it is expected to contribute to upgrading the level of positive analysis about political budget decision-making, which was inaccessible to and so was out of consideration of study, and that as a task of future study it presents 'balance distribution theory' which grants more value than budget decision-making through political negotiations.

Key words : Budget decision-making, strategies for budget, interactions, The behavior of budget, The type of budget decision-making.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구는 최근 급격하게 변화된 예산제도 속에서 어떤 정치과정을 거쳐 예산이 결정되고 있는지 예산결정 참여집단의 전략과 상호작용을 중심으로 한국의 예산결정의 정치과정을 분석하였다. 이를 위해 예산결정 참여집단과 구성원을 총망라하여 심층 인터뷰하여 분석하였고, 예산편성 결과와 의회의 상임위, 예결특위 회의록, 상임위와 예결특위 예산심사 결과 등 통계자료와 언론기사를 활용하였다.

1.연구목적
첫째, 예산결정 과정에 중추적으로 참여하는 예산결정 참여집단과 그 구성원들이 예산결정 현장에서 구체적으로 어떤 역할을 하면서 예산전략과 상호작용을 하는지 역동적으로 분석하여 예산결정과 관련된 실증적 연구에 기여를 하고자 하였으며 둘째, 예산결정이 정치적 과정임을 강조한 점증주의와 예산결정이 참여자간의 상호작용에 의한 교환이라는 공공선택론적 관점을 토대로 정치적 예산이론이 우리나라 예산결정과정에는 어떻게 적용되고 있는지를 검증 해보고자 하였다. 셋째, 한국 예산결정 참여집단의 역할· 전략· 상호작용의 특성이 어떻게 나타나는지 분석하고 이를 유형화시키고자 하였으며 넷째, 예산편성과 심의과정 및 그 결과를 통해 나타나는 한국 예산결정 과정의 특성이 무엇인지를 제시하고 다섯째, 국가예산결정이 과연 어떤 가치와 기준에 의해 배분되고, 평가되어야 하는지에 대한 이론방향을 제시하고자 하였다.

2.연구범위와 대상
예산결정 과정은 탑다운제방식인 예산편성과정과 상임위 예비심사와 예결특위 종합 심사과정으로 나누어진 예산심의 과정을 대별하였다. 분석에 사용된 예산편성과 심의결과는 주로 1997년부터 2006년까지 최근 10년간(제 15대국회∼ 제 17대국회)을 대상으로 하였는데, 제도변화에 따른 예산편성과 심의결과의 차이를 살펴보기 위해 넓게는 1945년부터 2007년까지를 대상으로 하였다. 예산결정 참여집단은 대통령, 중앙행정부처, 중앙예산기관, 의회, 정당, 이익집단, 지방자치단체를 대상으로 하였는데, 대통령은 대통령실, 중앙행정부처와 중앙예산기관은 관료, 의회는 의원 및 위원회와 여야협상, 정당은 집권당과 야당, 이익집단은 기업, 각종 협회, 노동조합, 사회단체, 지방자치단체는 광역자치단체를 대상으로 하였다. 이들 참여집단은 예산결정단계에서 중추적이고 핵심적 역할을 하는 집단은 내부집단, 그 외 참여집단은 외부집단으로 구분하여 분석하였다. 예산편성과정의 내부집단은 중앙행정부처와 중앙예산기관이며 대통령, 의원, 정당(집권당), 이익집단, 지방자치단체가 외부집단이다. 예산심의과정에서는 의원과 여야협상, 예산심의 기구인 상임위원회와 예산결산특별위원회가 내부집단이며, 외부집단은 행정부인 중앙행정부처, 중앙예산기관, 대통령과 그 외 집권당, 야당, 이익집단, 지방자치단체이다. 예산결정과정 참여집단의 역할·전략·상호작용은 예산편성과정에서는 내부 참여집단인 행정부의 역할과 전략, 외부 참여집단 역할과 전략, 중앙행정부처와 중앙예산기관의 상호조정과정을 중심으로 중앙행정부처와 다른 참여집단, 중앙예산기관과 다른 참여집단의 상호작용을 분석하였다. 예산심의과정에서는 내부 참여집단인 의원, 상임위원회, 예산결산특별위원회, 여야협상의 역할과 전략, 상호작용을 중심으로 의회와 다른 참여집단의 상호작용을 분석하고자 한다. 이 과정에서 예산결정권을 가진 참여집단들의 예산전략과 상호작용의 행태를 분석하여 유형화하였다.

3.연구방법
문헌조사와 심층인터뷰 방법으로 하였다. 문헌조사는 공식·비공식적인 정부 예산관련 자료와 의회 본회의, 상임위 및 예결특위 회의록과 예산심사 결과 등 통계자료와 더불어 언론보도를 분석하였다. 심층인터뷰 조사는 질문서를 작성하여 직접 대면방식으로 진행하고, 정당대표 및 고위 당직자, 원내대표 및 상임위원장 등 의회 지도부, 상임위 및 예결특위 전·현직 국회의원 20여명을 비롯하여 대통령 보좌진, 장·차관 및 각 행정부처 및 중앙예산기관 고위공무원과 예산담당 관료 20여명, 기업대표, 협회 임원, 노조 간부, 군사·건설 등 특수 분야 전문가 등 이익집단 관계자, 지방자치단체장과 관료 등 총 80여명에 대하여 2007년부터 2008년까지 약 2년여에 걸쳐 심층면접을 하였다.

4. 분석결과
1)점증주의와 공공선택론적 적합성
예산결정 과정의 이론적 적합성은 점증주의 대표적 학자인 Wildavsky의 모형과 공공선택론의 대표적 학자인 Niskanen의 모형을 중심으로 분석 결과, 한국의 예산결정과정이나 예산산출 결과 모두에서 점증주의적 특징을 나타나며, 참여자 사이의 상호교환으로 예산이 결정된다는 공공선택론의 주장도 적용된다고 할 수 있다. 점증주의는 관행적 편성과 전략구사와 상호조정 과정을 거쳐 소폭적인 증감 변화를 특징으로 하는데 한국의 예산편성과 심의과정에도 이러한 특징은 그대로 적용되고 있다고 할 수 있다. 한국의 예산규모는 전체예산, 분야별 예산, 행정부처별 예산 변화에 있어 20년 이상 10%이내의 소폭적인 증가를 반복하고 있고, Top-Down제와 부처총액 예산배분제에서는 더욱 굳어지고 있음을 확인할 수 있다. 또한, 관료는 정보독점권과 아젠다 통제권을 장악하고 사적인 동기에서 예산극대화를 추구하고, 의원, 이익집단이 협력하여 예산을 극대화시킨다는 공공선택론의 주장은 한국의 예산결정 과정에 참여하는 참여집단의 행태를 통해 확인할 수 있었다.

2) 한국 예산결정 참여집단의 역할·전략·상호작용의 특성과 유형
지금까지 선행연구에서는 예산결정기관의 역할과 전략 및 상호작용 행태를 단편적으로 규정하지만 본 연구 결과는 예산결정 참여집단의 성격과 역할 뿐만 아니라 예산결정기관의 전략과 상호작용도 예산결정의 단계에 따라 달라지며, 같은 예산결정단계 내에서도 상대방이나 정치적 이해관계에 따라 달라진다는 것이다.

① 역할
일반적으로 예산결정참여 집단의 역할과 성격에 대해 확대지향적, 증액지향적, 사업지향적 성격을 가지면 제창자, 요구자, 소비자, 확장자 등으로 부르고, 삭감지향적, 균형지향적, 통제지향적, 조정지향적인 성격을 가지면 삭감자, 수호자, 조정자, 절약자 등으로 부른다. 그런데 본 연구 결과는 제창자인 동시에 수호자가 되기도 하고, 삭감자인 동시에 증액자이기도 하며 수호자인 동시에 조정자이기도 한 이중적이거나 복합적이라는 것이다.
②전략
각 예산결정 참여집단은 예산단계와 상대에 따라 다양한 전략을 구사하고 있다. 예산편성과정에서 전략은 예산요구전략, 예산사정전략, 예산조정전략, 예산확보전략으로 나눌 수 있다. 중앙행정부처가 중앙예산기관을 상대로 예산을 확대시키기 위한 사업, 증액지향적 예산요구전략과 이에 대해 중앙예산기관이 중앙행정부처를 상대로 구사하는 전략이 삭감, 통제지향적인 예산사정전략이다. 중앙예산기관이 외부집단에 구사하는 조정지향적인 예산조정전략은 예산결정권을 가진 행정부가 외부집단의 불만과 갈등을 완화시키기 위해 정치적인 조정을 하는 전략이며, 외부집단인 대통령, 의원, 정당, 이익집단, 지방자치단체의 내부집단에 대해 자신들이 원하는 새로운 예산을 반영하거나 기존사업 예산규모를 늘리기 위해 구사하는 예산확보전략으로 나눌 수 있다. 예산확보전략은 대통령의 공약·조정지향적 공약예산확보전략, 의원과 지방자치단체의 사업·증액지향적 지역 및 지방예산확보전략, 집권정당의 정책·증액지향적 정책예산확보전략, 이익집단의 사업·증액지향적 이익예산확보전략 등이다.
예산심의과정의 전략은 예산심의전략과 예산수감전략, 예산확대전략, 막후조정전략으로 나눌 수 있다. 예산심의전략은 의회가 행정부를 대상으로 하여 심의과정에서 구사하는 전략이며, 예산수감전략은 행정부가 의회의 예산심의에 대비하면서 구사하는 전략이라고 할 수 있다. 예산확대전략은 외부집단이 의회심의과정에서 추가로 확보하여 예산을 증액시키기 위한 전략이다. 막후조정전략은 여야협상이 구사하는 전략이다. 상임위는 부처사업·지역사업지향적이며 예결특위는 삭감·조정지향적인 예산심의전략, 여야협상은 조정·합의지향적 막후조정전략을 구사한다. 중앙행정부처는 사업·증액지향적이며 중앙예산기관은 통제·조정지향적, 대통령은 공약·정책지향적 예산수감전략을 구사한다. 집권당은 정책·사업지향적, 야당은 삭감·정책지향적, 이익집단과 지방자치단체는 이익·사업·증액지향적인 예산확대전략을 구사하고 있다.
③상호작용
예산결정 참여집단 간 상호작용은 설득, 협상, 조정, 타협, 거래, 교환, 통제, 지시, 권위, 견제, 압력 등 다양한 형태로 나타난다고 할 수 있는데 예산결정 과정에서 나타나는 상호작용의 행태를 분석하고 유형화하여 제시하면 크게 집단 간 관계에 따라 설득·타협, 통제·조정, 권위·지시, 교환·거래, 타협·조정, 협상·조정, 설득·거래, 견제·압력, 막후조정 등의 형태를 보인다. 예산편성과정의 상호작용의 형태는 중앙행정부처는 중앙예산기관에 설득·타협, 중앙예산기관은 통제·조정의 형태를 나타낸다. 반면, 중앙행정부처와 중앙예산기관은 예산권력을 유지하고 강화하기 위해 모든 외부집단에는 타협·조정적 상호작용의 형태를 띠고, 이에 대해 대통령은 권위·지시, 집권당, 의원, 지방자치단체는 설득·타협, 이익집단은 교환·거래의 형태를 나타낸다. 예산심의과정의 상호작용의 형태는 내부집단 간 상호작용은 상임위는 예결특위에 설득·타협, 예결특위는 상임위에 통제·타협·조정, 여야협상은 예결특위에 막후조정, 예결특위는 여야협상에 타협·조정의 형태를 띠고 내부집단은 모든 외부집단에 대하여 타협·조정의 형태를 보인다. 이에 대해 중앙행정부처와 중앙예산기관, 대통령, 집권당, 지방자치단체는 설득·타협, 야당은 견제·압력, 이익집단은 설득·거래의 형태를 보인다.

3) 예산결정과정의 한국적 특성
첫째, 중앙예산기관이 예산편성은 물론 예산심의과정에서조차도 예산결정의 주도권을 장악하고 있다는 것이다. 의회가 예산심의과정에서는 중앙예산기관보다 우월한 위치에 있는 것처럼 보이지만 증액중심의 예산심사를 하고 있는 의회는 행정부의 동의 없이 전혀 예산을 증액시킬 수 없기 때문이다. 둘째, 대통령의 통치철학과 공약은 예산편성과 재원배분에 커다란 영향을 미친다. 대통령은 자신의 통치이념과 철학을 실현시키기 위해 선거과정에서 내세웠던 공약을 정부예산에 반영시키려고 한다. 셋째, 인간적인 유대관계와 유교적 계서문화가 중요하게 작용한다는 것이다. 예산결정 참여집단이 보편적으로 구사하는 전략은 학연, 지연, 혈연 등 인맥연결전략이며 직접적인 대면방식을 선호하고 있다. 넷째, 예산결정 과정을 주도하고 있는 중앙예산기관과 중앙행정부처는 불만과 갈등조정을 위해 여유재원을 비축해 놓고 정치적 조정재원으로 활용한다. 다섯째, 예산결정 과정에서 의회보다 여야정당이 더 막강한 영향력을 행사한다. 집권당과 야당은 해마다 예산심사 기준과 당론을 결정하고 이를 관철시키기 위한 치열한 투쟁을 벌이고, 여야협상이라는 비공식적인 막후조정기구 통해 그 결과를 예결특위 계수조정과정에 반영시킨다. 예산편성과정과 예산심의과정의 한국적 특성은 다음과 같다.

① 예산편성과정의 한국적 특성
먼저, 중앙행정부처 예산편성 과정은 첫째, 중앙행정부처 관료들은 행정부처 예산을 최대한 팽창시키려고 한다. 관료들은 조직의 영향력 강화를 위해 자신이 속한 조직예산을 최대한 늘리기 위해 노력하는 것은 당연하다고 주장한다. 둘째, 경직성 경비는 예산편성지침을 기준으로 일정비율을 증액시켜 관행적으로 편성하고, 재량권이 높은 신규사업 등 사업예산을 확보하는 데 초점을 둔다. 셋째, 중앙예산기관이 정치적 조정을 위해 확보해 놓은 여유재원을 추가로 확보하기 위해 행정부처 예산요구서 제출 후부터 정부예산안이 확정될 때까지 인맥 등 모든 자원을 동원하여 적극적인 로비활동을 전개한다.
다음으로, 중앙예산기관 정부예산안 편성 과정은 첫째, 국가재정운용계획은 분류체계의 문제나 연동계획으로서의 일관성과 과학적인 세수추계 예측능력 부족 등으로 결정된 예산계획을 지나치게 자주 변동시키고 있다. 둘째, 중앙예산기관은 총액예산배분 전과 행정부처 예산안 제출 후로 나누어 행정부처의 모든 사업예산에 대해 이중적인 사정심사로 통제적인 예산을 편성한다는 것이다. 셋째, 중앙예산기관은 확보된 총예산을 모두 배분하지 않고 여유재원을 확보하여 정치적 조정재원으로 활용한다. 중앙예산기관은 물론, 각 행정부처 재정총괄부서는 총액예산을 모두 배분하지 않고 정치적 조정을 위한 여유재원을 확보해 놓고 불만이나 갈등을 해결하고 있다.
넷째, 중앙예산기관이 행정부처에 배분하는 지출한도를 점증주의적으로 배분하고 있기 때문에 정부예산 전체 예산편성 결과도 점증적이다. 한국의 예산규모는 전체예산, 분야별 예산, 행정부처별 예산 변화에 있어 20년 이상 10%이내의 소폭적인 증가를 반복하고 있다. 다섯째, 당정협의는 사실상 집권당의 정책예산을 증액시키는 과정이며, 원만한 예산심의를 위한 협의 과정이다.

② 예산심의 과정의 한국적 특성
먼저, 상임위 예비심사 과정은 첫째, 상임위는 예비심사를 통해 소관부처를 견제하기보다 소관부처와 서로 이익을 주고받는 긴밀한 협조관계라고 할 수 있다. 둘째, 상임위 예비심사는 세입예산 대책을 세우지 않고 세출예산 중심의 증액심사에 초점을 두고 있다. 셋째, 예비심사 결과는 법적 구속력은 없고, 예결특위 종합심사의 기준으로 활용되고 있다는 것이다. 넷째, 상임위 계수조정위의 가장 핵심적인 증액예산 심사는 비공개회의를 통해서 결정한다는 것이다. 다섯째, 상임위 예비심사의 최종적인 결과는 예산안심사소위(계수조정위)의 의결이라고 할 수 있다. 여섯째, 상임위가 증액시키고자 하는 모든 예산은 행정부처의 동의가 있어야 가능하기 때문에 최종적인 의사결정권은 중앙행정부처가 장악하고 있다.
다음으로, 예결특위 종합심사 과정은 첫째, 여야협상이 예산심의 전체를 좌우한다는 것이다. 예산심의과정에서 수시로 열리는 여야협상은 법적 구속력은 없지만 예결특위보다 강력한 영향력을 행사하고 있다. 둘째, 예결특위는 사실상 삭감보다 증액심사에 치중하고 있다. 지역사업이나 관심 사업을 얼마나 증액시킬 것인가에 관심을 집중하고 있다. 셋째, 집권당은 행정부를 옹호하고, 야당은 행정부를 공격하면서 예산삭감 투쟁을 전개한다. 넷째, 가장 핵심적이고 중요한 의사결정은 비공개회의를 통해 결정한다. 계수조정위는 예산심의 과정의 가장 핵심적이고 막강한 협상조정기구라고 할 수 있다. 다섯째, 계수조정위 의결은 사실상 의회 전체 예산심사 결과이다. 여섯째, 위원들에 대해 상대적으로 관료가 정보독점권과 아젠다 통제권을 장악하고 있다. 일곱째, 예산심의 과정에서조차 행정부가 의사결정의 주도권을 장악하고 있다. 중앙예산기관의 동의가 있어야 작은 예산이라도 증액 시킬 수 있기 때문에 예산심의 과정에서 조차도 실질적인 예산결정 주도권은 중앙예산기관이 장악하고 있다고 할 수 있다. 의회가 예결특위를 상설화하고 예산정책처를 신설하는 등 제도개선을 하고 있음 에도 불구하고, 의회 예산심의 결과는 정권의 성격이나 사회변화와 전혀 무관하게 수십 년 동안 거의 0.5%내외의 미미한 평균 수정율을 유지하고 있다.

4)연구의 시사점
첫 번째, 행정부처와 중앙예산기관의 예산편성 실태와 예산심의 계수조정과정, 이익집단의 로비행태 등 핵심적인 예산결정의 정치과정을 대통령부터 지방자치단체까지 직접 대면하면서 제도, 역할과 전략, 상호작용의 행태를 분석함으로써 지금까지 짙은 장막에 가려져 있던 예산결정 과정이 베일을 벗을 수 있을 것이다. 두 번째, 그 동안의 예산결정에 관한 연구가 예산제도나 결과 중심으로 진행되어 왔을 뿐만 아니라 점증주의 연구는 결과가 중심적 연구였고, 공공선택론은 공무원 등 특정집단에 대한 설문조사 방식의 단순한 분석이 대부분이었다. 본 연구는 복잡한 정치현장에서 벌어지는 예산결정 과정에서 전개되는 전략과 상호작용의 행태를 통한 예산결정 과정과 참여집단들의 상호작용의 산출인 예산결과에 대한 분석을 함께 하였다. 이를 통해 그 동안 접근할 수 없어 도외시되었던 정치적 예산결정에 대한 이론의 실증분석의 수준을 한 단계 높이는 데 기여할 것으로 기대한다. 세 번째, 지금까지 주장되어 왔던 예산결정 이론은 점증주의와 합리주의로 대별되어 주장되어 왔는데 본 연구를 통하여 가치가 부여되는 예산이론을 모색하는 계기가 될 수 있을 것으로 기대해 본다. 이를 위해서는 예산결정을 위한 '균형배분론'(balance distribution theory)을 향후 과제로서 제시하고자 한다.

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본 연구는 최근 급격하게 변화된 예산제도 속에서 어떤 정치과정을 거쳐 예산이 결정되고 있는지 예산결정 참여집단의 전략과 상호작용을 중심으로 한국의 예산결정의 정치과정을 분석하...