한국 문화정책의 변동에 관한 연구 : 정책기조와 핵심정책을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

From the establishment of the Korean government to the launch of the administration of President Lee Myung-bak - Korea's culture policies have been devised and implemented in relation to the external environment, internal circumstances and complex interactions between policy makers. A close look at these factors reveals that, while the external environment and internal circumstances may change, considerations related to policy decisions are continuous and consistent.

From the birth of the Korean government to the Kim Dae-jung administration, the government played a leading role in bringing about policy changes in the culture sector. Political incidents and dramatic circumstantial changes in different administrations created opportunities to build the foundations for different culture policies. This, in turn, caused major shifts in the culture policies of Korea.

Culture policy shifts have a causal relationship with path dependency which occurs whenever a new administration assumes office. The focus of culture policies has been different with each administration. While the focus was on the foundation of art and culture during the Park Chung-hee administration, President Chun Du-hwan expanded cultural infrastructure. It was not until the Kim Young-sam administration that cultural welfare policies were structured and standardized. During the Kim Dae-jung administration, more official cultural welfare policies were devised as the change of administration.

The idea of a culture industry was first conceived during the Kim Young-sam administration, and during the Kim Dae-jung administration (He named himself the "culture President"), the cultural sector, along with IT industries, saw dramatic growth as they were at the center of the government's development initiative. These policy imperatives continued in the Roh Moo-hyun and Lee Myung-bak administrations.

Shifts in culture policy focus were path dependent or path independent depending on the administration. Proactive cultural welfare, promotion of the culture industry as a new growth engine, renewed emphasis on cultural exchanges in Asia and a global Korea aimed at redeeming its historical identity, have already been implemented in line with the change of cultural forces in the Lee Myung-bak administration.

Implications of this research are as follows:
Changes in culture policies, unlike those of other policies, have been greatly affected by political and economic changes. Factors in the external environment have affected internal circumstances of culture policies, which have been expressed as support and demands towards those who devise and implement culture policies.

Political incidents and dramatic turns of events opened policy windows and laid the foundations for culture policies. They caused shifts in culture policies and served as opportunities to bring about policy changes based on the demand of contemporary culture policy. It has been reconfirmed that government officials play a critical role in formulating and implementing culture policies. Nevertheless, there is a little bit different opinions on the subjective role of public officials in the policy shifts. Culture policies, in nature, are outside the realm of government powers. But subjects under culture policies and individuals working towards/for culture policies are addressed by different government offices which lack consistency and unity. Therefore, those in the culture sector and culture policies should be placed at the forefront of culture policy initiatives.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 한국의 문화정책을 역사적 제도주의의 관점에서 조망하면서 정책의 변화가 역사제도주의에서 지칭하는 경로의존성을 갖는지를 분석하고 정책변동이론을 함께 적용하여 우리나라의 건국이후 60여 년간의 문화정책을 분석하고, 그 분석 결과와 정책델파이조사 자료를 활용하여 문화정책의 변동을 이해하고, 미래문화정책의 방향을 전망하고자 하는 목적으로 수행되었다.
본 논문의 내용을 요약하면 다음과 같다. 한국의 문화정책은 문화정책을 둘러싼 외부환경, 내재적 여건, 정책 주체들 간의 복합적인 상호작용의 결과로서 형성되고 추진되어 왔다. 이들 중 특히 가변적인 요소들은 외부환경과 내재적 여건들이라고 볼 수 있는 반면에 정책주체 내의 구성요소들은 비교적 지속적이고 일관된 성격을 유지하는 것으로 나타났다. 문화예술창조자 및 생산자들은 일정한 행위의 동기와 그 지속성에 있어서 다른 정책주체들에 비하여 외부환경이나 내재적 여건 변화의 영향을 덜 받으면서 정책의 축을 형성하는 경향이 있다.
정부의 교체에 따른 문화핵심정책의 변동은 시기별로 미시적으로 조정되는 성격을 갖는다고 할 수 있다. 그러나 반면 문화정책의 역사적 발전과정을 분석한 결과로서의 한국의 문화정책은 정부의 태동에서부터 김대중 정부(국민의 정부)에 이르기까지 정책 변동을 초래하는 복수 요소들의 상호작용에도 불구하고 정책의 장에 있어서 정부가 주도적인 역할을 수행하는 제도적 특성을 보이는 것으로 나타남을 알 수 있었다. 왜냐하면 문화정책의 외부환경의 역사적 발전과정은 문화정책의 내재적 여건을 구성하는 요소들에 상호작용하면서 특정한 제도적 맥락을 형성하는 사례들을 보여주기 때문이다.
김영삼 정부말기와 김대중 정부초기에 직면하게 된 경제위기는 문화핵심정책을 문화산업으로 전환하는 일정한 기제가 되었으며 이에 따른 조직체제, 재정동원 및 자원의 재배분을 초래하였다. 더불어 민주화라는 가치의 문화적 실천을 위해 표현의 자유 신장 및 문화예술 활동을 확산하기 위한 대폭적인 규제완화와 제도 개선 등이 동시에 전개되었다. 문화산업에 대한 강조와 핵심정책을 두기는 문화의 상업적 가치나 신자유주의적 침투를 경계한 참여정부에서도 지속되었다. 이는 문화핵심정책으로 설정된 과제가 일반환경 변화나 과업환경에도 불구하고 즉각적으로 반응하지 않고 다른 유형의 요인들과 상호작용을 통해 정책의 흐름이 지속되는 경우를 보여준다고 할 수 있다.
이처럼 문화정책의 내재적 여건을 구성하는 행정조직, 법․제도, 인력, 재정이 문화정책의 주체들에 직접적인 영향을 미치게 되는 사례들 역시 문화정책 주체들의 행태를 통해 투영된다. 특정 정책과제에 대하여 정부가 부여하는 문화정책을 통한 중점적인 역할은 -그것은 지원일 수도 있고 여건조성 혹은 새로운 조정일 수도 있다- 이를 실질적으로 수행하는 관련 집단의 동력과는 별개로 관련 분야를 급격하게 성장시키는 결과를 낳는다.
문화산업육성정책에 따른 관련 기업들의 획기적인 증가, 학계의 이에 관련한 연구와 관심의 증대, 문화부 정책에 대한 지자체의 적극적인 반응 현상 등이 이를 반증한다. 참여정부시기의 문화예술교육에 대한 강조는 부처간 영역과 관리의 부정합에도 불구하고 문화예술교육을 실행하는 많은 기관들을 탄생시켰으며 예술가들의 직업적 재배치와 활동 동기에 대한 변화까지도 유발하였다. 그러나 박정희 정부와 전두환 정부로 대표되는 민주화 이전의 문화정책은 그 발생과 실천에 있어서 정부의 변화에 따른 급격한 변동이 일어나지는 않은 것으로 평가된다. 세부적인 정책과제들의 변화나 내재적 여건의 변화는 있었지만 그러한 것들이 문화정책이 수립 추진되는 데에 작용하는 주체들의 기존의 균형점들을 크게 변화시키지는 않은 것으로 보인다.
가장 큰 단절을 야기하는 두 가지 요인이 바로 경제적 측면과 이념적 영향인데 이것은 앞서 지적한바와 같이 국민의 정부 시절에 두 가지가 동시적으로 이루어졌으며 경제적 측면의 경우 참여정부에서는 유지된 반면 이념적 측면은 정부의 기조에 따라 보다 급진적으로 전개되었다. 즉 문화정책에 있어서 정책의 변동성과 유지(경로의존성)는 반드시 상충되는 상황으로만 발생하는 것은 아니며 동시적으로도 이루어질 수 있음을 보여주고 있다. 문화정책의 변동의 흐름에 있어서 일정한 패턴을 형성한 결과로 나타났다는 것이다. 문화정책의 발전에 있어서 역사적 문화발전적인 과정으로 볼 때 정치적 사건이나 환경의 급변에도 불구하고 정책이 일정한 방향성을 가지고 지속되는 관성을 유지함을 볼 수 있다.
이러한 문화정책 변동의 경로를 분석한 결과를 통해 연구자는 과거부터 현재에 이르는 문화정책의 역사적 인과관계와 각 정부마다의 문화정책의 특징과 기조의 수립에 대한 거시적인 조망을 부여할 수 있었다. 또한 이를 바탕으로 전문가 집단을 대상으로 실시한 정책 델파이조사의 결과는 상당부분 일정한 인과관계를 이루면서 미래에 대한 논리적 예측을 가능케 하였다. 정책 주도집단의 이념과 정치 및 정세, 국제환경의 변동을 분석하면 새로운 미래에는 어떠한 방향으로 정책의 기조가 변동하고 핵심정책이 이동할 것인가를 상당부분 예측할 수 있다는 확신을 본 연구의 결과가 부여해주었기 때문이다. 학문적, 실제적 접근방법으로서의 역사적 제도주의와 정책변동이론, 그리고 미래예측 기법으로서의 정책 델파이가 분절적인 형태로서가 아니라 과정과 내용에 있어서 서로 밀접히 연계될 수 있다고 정리해 볼 수 있겠다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 序 論 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 4
• 제2절 연구범위와 방법 5
• 1. 연구범위 5
• 2. 연구방법 10
• 제3절 선행연구의 검토 12
• 제2장 이론적·제도적 배경 25
• 제1절 역사적 제도주의와 경로의존성 25
• 1. 행정현상의 접근방법과 신제도주의의 등장 25
• 2. 신제도주의의 유형별 특징 28
• 3. 제도변화와 경로의존성 38
• 제2절 정책변동론과 정책조정 44
• 1. 정책변동의 유발요인 44
• 2. 정책변동의 모형 46
• 3. 정책조정기제로서의 네트워크 거버넌스 52
• 4. 경로의존성과 정책변동 모형의 연계 가능성 54
• 제3절 문화정책의 개념과 문화정책변동 55
• 1. 문화정책의 개념설정 56
• 2. 문화정책의 범주 62
• 3. 주요국의 문화정책 개관 64
• 4. 한국문화정책의 변동 개관 68
• 5. 장기계획상의 한국문화정책 변동 70
• 제3장 연구 설계 79
• 제1절 문화정책 변동의 분석모형 79
• 제2절 문화정책의 체계 82
• 1. 문화핵심정책 83
• 2. 문화정책의 주체 83
• 3. 문화정책의 내재적 여건 84
• 4. 문화정책의 외부환경 86
• 제3절 분석방법 87
• 제4절 본 논문의 연구문제 88
• 제4장 정부별 문화정책 변동의 경로분석 90
• 제1절 정부수립이후 제5공화국까지 90
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 90
• 2. 문화정책의 내재적 여건 107
• 3. 문화정책의 주체 117
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 120
• 5. 문화핵심정책 변동 126
• 6. 소결 130
• 제2절 노태우 정부[제6공화국] 132
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 134
• 2. 문화정책의 내재적 여건 143
• 3. 문화정책의 주체 146
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 151
• 5. 문화핵심정책 변동 153
• 6. 소 결 156
• 제3절 김영삼 정부[문민정부] 159
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 159
• 2. 문화정책의 내재적 여건 167
• 3. 문화정책의 주체 170
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 173
• 5. 문화핵심정책 변동 176
• 6. 소결 183
• 제4절 김대중 정부[국민의 정부] 185
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 185
• 2. 문화정책의 내재적 여건 193
• 3. 문화정책의 주체 198
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 201
• 5. 문화핵심정책 변동 202
• 6. 소 결 206
• 제5절 노무현 정부[참여 정부] 208
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 208
• 2. 문화정책의 내재적 여건 215
• 3. 문화정책의 주체 222
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 224
• 5. 문화핵심정책 변동 226
• 6. 소결 235
• 제6절 이명박 정부[2008년 이후] 237
• 1. 문화정책 변동의 외부환경 238
• 2. 문화정책의 내재적 여건 245
• 3. 문화정책의 주체 248
• 4. 문화정책 기조의 형성과 변동 251
• 5. 문화핵심정책 변동 255
• 6. 소결 268
• 제7절 소결 271
• 1. 문화정책 변동 분석모델에 따른 분석 271
• 2. ‘문화 핵심정책’에 관한 통시적 분석 272
• 3. ‘문화핵심정책 변동’에 관한 통시적 분석 정리 279
• 제5장 미래한국 문화정책의 변동예측 287
• 제1절 정책 델파이 조사개요 287
• 제2절 핵심 문화정책의 변동예측 288
• 1. 문화예술진흥 288
• 2. 문화기반확충 289
• 3. 민족문화창달 291
• 4. 문화산업육성 293
• 5. 문화복지 294
• 6. 세계화 295
• 7. 지역문화(문화도시) 296
• 제3절 정책변동요인별 영향예측 301
• 1. 문화정책의 주체 301
• 2. 내재적 여건 304
• 3. 외부환경 315
• 4. 핵심정책 변동의 요인들 318
• 5. 정책 변인간의 상호작용과 결과 326
• 6. 소결 328
• 제6장 결 론 330
• 제1절 연구결과 요약 330
• 제2절 이론적·정책적 함의 및 연구의 한계 332
• 참 고 문 헌 336
• 1. 국내문헌 336
• 2. 외국문헌 345
• 3. 웹사이트 351
• 부록 352
• ABSTRACT 374