公共事業을 위한 土地收用過程에서 發生하는 葛藤解消를 위한 制度的 方案 = Institutional Scheme for Dissolving Conflicts Caused by the Land Expropriation Procedure for Public Utilities

국문 초록 (Abstract)

소극적인 질서유지자의 기능만을 요구받은 근대국가와는 달리 현대국가는 공공복리의 증진을 위하여 적극적인 활동을 수행하여야 할 생존배려자의 기능을 요청 받게 되었다. 근대국가시대의 재산권은 자연권성으로서 주관적 공권성이 강조되었지만 20C이후 현대국가시대에 이르러서는 단체주의적 사상에 바탕을 두고 상대적으로 공익성이 강조되는 결과 재산권의 내재적 한계로서의 사회적 구속성이 요구되고, 공공복리를 위해서는 개인의 재산권도 일정한 범위 내에서 법률에 근거에 의하여 제약이 인정되게 되었다. 이러한 이념이 오늘날까지 지속되는 상황에서 절차적 흠결 있는 사업시행으로 인하여 이해관계인으로부터 저항이 발생하고, 토지재산권의 수용과정에서 보상금의 산정과 원주민의 이주대책과 관련되어 다양한 형태의 갈등이 발생하는 등 많은 문제점을 노정하고 있다.
본 논문에서는 공익사업을 시행하기 위하여 사유재산권을 수용하는 경우에 발생하는 문제점을 사전에 예방하고, 사업시행과정에서 발생한 갈등을 합리적으로 해소하기 위하여 사전적인 절차적 정당성의 확보와 사후적인 보상금의 합리적 지급 및 피수용자에 대한 생활보상으로서 이주대책 등에 관하여 고찰하였다.
공익사업을 시행하기 위해서 사업시행지의 토지를 수용하고자 하는 경우에는 우선 사업시행에 대한 주민의 同意를 얻는 절차가 중요하다. 참여민주주의가 강조되고 국민의 민주의식이 高揚된 오늘날에 있어서는 특히 절차적 정당성을 확보하는 것이 공익사업의 시행단계에서 매우 중요한 전제요건으로 지적되고 있다. 행정의 투명성과 절차적 정당성의 확보 및 생활보상의 구체적인 법제화가 당해 사업의 원만한 시행과 공공사업의 성공을 위한 필요불가결한 요소라는 것을 인식하는 자세가 요구된다 할 것이다.
본 논문에서는 실증적 연구를 하였다. 그 하나는 전북 부안군에서 발생하였던 ‘방폐방 사례’이고 다른 하나는 전북 ‘혁신도시건립대상지 사례’이다. 두 사례를 대상으로 행한 현장조사에서 얻어진 결과를 갈등해소방안으로 제시하는 주장의 논거로 삼았다.
공익이라는 개념은 물론 21C가 시작된 오늘날에도 유효하며 매우 중요한 가치임에는 의문의 여지가 없다. 그러나 공익적 가치가 개인적 가치로서의 사익을 전적으로 부정할 수 있는 개념이 아니라는 것도 의문의 여지가 없다. 따라서 오늘날에는 공·사익의 비교형량보상(reasonable compensation)이라는 기준이 제시되기에 이르게 된 것이고, 이는 1949년 독일의 본기본법에서 채택한 이래 우리 헌법사에서도 제5공화국헌법에서 채택한 바 있었다. 공익사업을 위하여 개인의 재산권을 침해하는 경우에 재산권에 내재되어 있는 한계로서의 사회적 구속성 정도의 침해에 대하여는 보상이 행하여지지 않지만 사회적 구속성을 넘는 침해 즉, 공용침해 정도가 인정되면 그에 대한 보상을 하게 된다는 것이 일반적인 현상이다. 제6공화국 헌법에서는 보상의 기준을 ‘정당한 보상(just compensation)’으로 규정하고 있다. 이는 당해 재산권이 가지고 있는 가치의 완전한 보상(full compensation)을 의미하는 것으로 객관적 시장거래가치에 따른 보상으로 설명되고 있으며, 이는 결국 공시지가에 따른 보상으로 설명되고 있다. 그러나 공시지가에 따른 보상이 현행 헌법상 ‘정당한 보상’으로 명시되어 있고, 이는 ‘충분하고 완전하게 보상(full and perfect compensation)’한다는 완전보상의 의미로 해석되고 있지만 피수용자에게 체감되는 보상이 실효적인 완전보상이 실현되고 있는가에 대하여는 의문이 제기되고 있다. 실제 지급되는 보상금이 공시지가에 미치지 못하는 경우도 있으며, 공시지가에 따른 보상금이 市價와 큰 차이를 보임에 따라 피수용자에 의하여 보상금 수령이 거부되거나 이의가 제기되는 경우가 빈번하게 발생하고 있다는 것을 쉽게 확인할 수 있다. 이러한 문제점을 보완하기 위하여 보상금 산정기준에 새로운 방안을 마련하여야 할 필요성이 증대되고 있다.
한편, 수용 후 원주민에 대한 移住는 새로운 문제를 惹起시키는 원인이 되고 있다. 공익사업시행대상지에 거주하던 원주민은 크게 두 가지 유형으로 분류되는바 그 중 하나는 당해 지역에 토지를 소유하고 있는 자경농의 경우이고, 다른 하나는 당해 지역에 거주하지만 농지나 주택을 소유하지 못한 세입자나 소작농의 경우이다. 자경농의 경우에는 피수용토지에 대한 보상금이 지급되기 때문에 나름대로 자발적이고 계획적인 이주대책을 강구할 수 있지만 세입자나 소작농의 경우는 수용이전상태와 동일한 또는 유사한 형태로의 이주대책 마련이 곤란한 경우가 대부분이라는 것이다. 자경농의 경우에도 보상금과 관련하여 갈등이 발생하고 있지만 그보다는 소작농이나 세입자에 의한 갈등이 보다 심각한 상황이다. 이를 해결하는 방안으로 생활보상이라는 방안을 보다 구체적이고 적극적으로 활용하여야 할 것이다. 생활보상은 원상회복적인 성격을 가지고 등장하였으며, 이를 갈등해소방안의 하나로 활용하기 위해서는 이를 충실히 실현시킬 수 있는 제도의 뒷받침이 있어야 할

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Contrary to the modern nation that required to function only as a passive order supporter, the present nation is to function as a carer's survival who must carry out positive action to increase public welfare. As a natural right, the right of property during modern times emphasized subjective civil rights. However, after the 20th century and to the present nation, public rights are emphasized based on corporatism phenomena. The internal limits of property rights have social restrictions, and these restrictions on individual property rights are acknowledged to some extent under law for public welfare. This has continued on to today and such continuous deficiencies in operation has resulted in resistance from those involved. So in the process of attaining property rights, a variety of complications may arise, and may expose many problems in the calculating of compensation and moving measures.
This paper considers ensuring pre-procedural legitimacy and reasonable payment of compensation and life compensation of moving measures, etc. to enforce public work by preventing private property problems in advance, and reasonably solve any conflicts that may arise during project implementation.
In the case of obtaining a business property to enforce public works. It's important to go through the steps of gaining public support, first. Especially today when the public is involved and their sense of democracy is on the rise, it's all the more important to gain their votes to carry out public works. It's also good to acknowledge transparent administration, gaining votes and specific life insurance policies as indispensable elements in carrying out smooth business and it will thus contribute to the success of a public enterprise.
This paper made substantiate research. One is the case of 'the Radioactiv waste site at Buan in JeonBuk Province' and another is the 'City Renovation case'. The field study results based on these two cases were used as supportive data to resolve conflicts.
There is no question about the effectiveness and important value of public works even in the 21 century. However, we also can't completely deny the fact that private interest precedes the value of public works. Therefore it has become apparent to provide a standard for reasonable compensation for public and private interests. After this kind of compensation was adopted into the law of Germany in 1949, it was also adopted into Article 5 of the Republic Constitutional Law of Korea. In case an individual's property rights are violated due to public works, no compensation is made if it is merely social restrictions within the property rights. But if it exceeds social restrictions and is acknowledged that the violation is public, it is normal to give compensation. Article 6 of the Republic Constitutional Law states that it is 'just compensation'. Accordingly it means full compensation of property rights for the parties concerned, and is considered as objective market value compensation. So ultimately, it is compensating public land value. However, compensating public land value is indicated as 'just compensation' according to the constitutional law. This means it should be 'full and perfect compensation', but it is questionable whether compensation is effectively and in full. There are cases where the compensation money is smaller than the public land value. So when the compensation money is markedly different from the market price, it is common to see individuals who own property refuse compensation or object to it. Thus the need to find a new standard for calculating compensation is in high demand to resolve these issues.
On the other hand, local citizens provoke a new type of problem after land expropriation. Citizens who formally lived in an area designed for public works are divided into largely two categories. The first are farmers who own some of the concerned property, and the second are tenants who live in the concerned property but do not own farmland or housing. Farmers who own property receive compensation. Therefore, it is possible for them to insist on willful and intentional migrating measures. However, for most of the tenants without property, migrating measures is distressing because it is parallel or similar to not owning anything. There are cases where conflicts arise regarding compensation, but situations are worse with tenants. In order to resolve this issue, life compensation should be more specific and more actively conjugated. Life compensation is designed to renew. And to use this plan to resolve issues, there should be a law to support it in order to loyally carry it out.
Conflicts that arise while carrying out public works, predicates something negative in that in itself. Yet, there are also positive aspects to it so it would be wrong to consider it completely negative. Therefore, it would be better to review the positive aspects of the conflict and manage it effectively so that in the future when carrying out another public work, it can act as a guiding principle.
Generally, both foreign and local examples of resolving conflicts were reviewed. As regards foreign affairs, matters centered mostly on ADR(Alternative Dispute Resolution) regulations such as its functions and problems were reviewed. Also the possibility of adopting it in Korea, and ways to make up for contradicting issues on the principles of government administration of ADR regulations were reviewed. As regards local affairs, ways to prevent problems as well as resolve future problems were reviewed.
Eventually, the business person must consider two important things to carry out public works. First is to take steps in gaining public support, and the second is ample and complete conservation of property rights violation. Gaining public support is particularly important in early stages of business. And its particularly important to sufficiently preserve violated property rights at the time of expropriating land for business operations.

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序 論 = 1
• 第1節 硏究의 目的 = 1
• Ⅰ. 연구의 배경 = 1
• Ⅱ. 연구의 목적 = 3
• 第2節 硏究의 範圍 = 3
• 第3節 硏究方法 = 5
• Ⅰ. 이론적 연구 = 5
• Ⅱ. 실증적 연구 = 6
• 第2章 公共事業을 위한 土地收用에 관한 理論 = 8
• 第1節 序 = 8
• 第2節 財産權의 性格과 새로운 인식 = 8
• Ⅰ. 이론적 측면에서의 재산권의 성격 = 9
• 1. 록크(J. Locke)의 재산권 이론 = 9
• 2. 밀(J. S. Mill)의 재산권 이론 = 11
• 3. 소 결 = 12
• Ⅱ. 제도적 측면에서의 재산권의 성격 = = 13
• 1. 영국에서의 여러 장전에 의한 재산권의 성격 = 13
• 2. 미국, 1776년 버지니아(Virginia) 권리장전에서 나타난 재산권의 성격 = 14
• 3. 프랑스, 1789년 인권선언에서 나타난 재산권의 성격 = 15
• 4. 독일, 1919년 바이마르(Weimar) 헌법에서 나타난 재산권의 성격 = 16
• 5. 일본에서의 재산권의 성격 = 17
• 6. 소 결 = 18
• Ⅲ. 우리나라 헌법상 재산권의 성격에 따른 손실보상의 기준 = 18
• 1. 각 공화국별 재산권의 성격에 따른 손실보상의 기준 = 18
• 2. 현행 제6공화국 헌법상 재산권의 성격에 따른 손실보상의 기준 = 22
• 3. 소 결 = 23
• Ⅳ. 재산권의 성격에 대한 새로운 인식 = 23
• 1. 토지공개념에 따른 공법적 규제와 재산권 보장 = 23
• (1) 토지공개념의 의의 및 실현 형태 = 23
• (2) 토지공개념의 근거 = 25
• (3) 토지공개념의 내용 = 25
• (4) 토지공개념의 한계 = 26
• (5) 토지공개념과 헌법적합성 = 26
• 2. 재산권의 사회적 구속성과 관련문제 = 30
• (1) 재산권의 사회적 구속성 = 30
• (2) 존속보장과 가치(보상)보장 = 35
• (3) 경계이론과 분리이론 = 38
• 3. 재산권과 헌법상 인권보장과의 관계(헌법 제14조의 거주·이전의 자유와 관 련하여) = 47
• (1) 재산권의 인권성 인정여부 = 47
• (2) 재산권과 헌법 제14조의 거주·이전의 자유와의 관련성 = 48
• (3) 소 결 = 49
• 4. 결 = 49
• 第3節 公用侵害 = 49
• Ⅰ. 공용침해의 의의 = 49
• Ⅱ. 공용침해의 유형 = 51
• 1. 공용수용 = 51
• 2. 공용사용 = 52
• 3. 공용제한 = 52
• Ⅲ. 공용침해와 손실보상의 요건 = 52
• 1. 재산권에 대한 공권적 침해 = 52
• (1) 재산권의 의의 = 52
• (2) 공권적 침해 = 53
• (3) 침해의 직접성 = 53
• 2. 공공의 필요 = 54
• 3. 침해의 적법성(법률의 근거) = 55
• 4. 보상규정 = 56
• 5. 특별한 희생 = 58
• Ⅳ. 손실보상의 대상과 손실보상청구권의 성질 = 58
• 1. 손실보상의 대상 = 58
• (1) 대인적 보상 = 58
• (2) 대물적 보상 = 58
• (3) 생활보상 = 59
• 2. 손실보상청구권의 성질 = 64
• (1) 공권설 = 64
• (2) 사권설 = 64
• (3) 판례의 동향 = 65
• Ⅴ. 손실보상의 기준과 새로운 경향 = 65
• 1. 손실보상의 일반적 기준 = 65
• (1) 완전보상설 = 66
• (2) 상당보상설 = 67
• (3) 절충설 = 67
• (4) 소 결 = 68
• 2. 손실보상의 구체적 기준 = 68
• (1) 공용수용의 경우 = 68
• (2) 공용사용의 경우 = 69
• (3) 공용제한의 경우 = 69
• 3. 소 결 = 71
• Ⅵ. 손실보상의 방법 = 71
• 1. 원 칙 = 71
• 2. 예 외 = 72
• (1) 채권보상, 현물보상, 매수보상, 대토보상 등을 인정 = 72
• (2) 후불지급의 인정 = 75
• (3) 일괄불지급의 인정 = 76
• 3. 소 결 = 76
• Ⅶ. 손실보상에 대한 불복제기절차 = 76
• 第4節 結 = 77
• 第3章 公共事業을 위한 土地收用過程에서 發生하는 問題點 = 78
• 第1節 序 = 78
• 第2節 收用前段階에서 發生하는 問題點 (全羅北道 扶安郡 방폐장 事例를 中心으로) = 78
• Ⅰ. 사건의 개요 = 78
• Ⅱ. 방폐장 사건에 대한 주민의 의견 = 84
• 1. 개 관 = 84
• 2. 설문조사의 결과와 평가 = 84
• (1) 연령대별 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 84
• (2) 성별에 따른 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 85
• (3) 직업별 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 86
• (4) 거주기간별 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 87
• (5) 당시 방폐장 유치에 찬성하였던 이유 및 조사의 결과와 평가 = 88
• (6) 방폐장 유치결정 당시의 찬성의견에 대한 변화가 있는지 여부 및 조사의 결과와 평가 = 89
• (7) 방폐장 유치결정 당시의 찬성의견이 반대로 변화된 이유 및 조사의 결과 와 평가 = 90
• (8) 당시에 방폐장 유치에 반대하였던 이유 및 조사의 결과와 평가 = 92
• (9) 방폐장 유치결정 당시의 반대의견에 대한 변화가 있는지 여부 및 조사의 결과와 평가 = 93
• (10) 방폐장 유치결정 당시의 반대의견이 찬성으로 변화된 이유 및 조사의 결 과와 평가 = 94
• (11) 공공사업시행과정에서 가장 중요시하여야 한다고 생각하는 사항 및 조사 의 결과와 평가 = 96
• (12) 국책사업으로서 방폐장유치실패의 주요한 문제점 및 조사의 결과와 평가 = 97
• Ⅲ. 문제점 = 98
• 1. 절차적 합법성 측면에서의 문제점 = 98
• 2. 절차적 정당성 측면에서의 문제점 = 100
• 第3節 收用段階에서 發生하는 問題點(全羅北道 革新都市 對象地域 을 中心으로) = 101
• Ⅰ. 사업의 개요 = 101
• Ⅱ. 혁신도시 건설대상지 원주민의 의견 = 104
• 1. 개 관 = 104
• 2. 설문조사의 결과와 평가 = 104
• (1) 성별에 따른 혁신도시건립사업에 대한 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 104
• (2) 연령에 따른 찬성·반대 비율 및 조사의 결과와 평가 = 106
• (3) 직업에 따른 찬성·반