대도시 재난관리체계의 유형별 효율화 비교분석

국문 초록 (Abstract)

현대사회의 재난은 환경오염과 이상기후 등으로 자연재난과 인적재난이 복합적으로 발생하는 추세로서 이러한 복합적인 재난은 양자를 명확히 구분하기 어렵고, 재난의 책임소재도 불분명해진다.
자연재난이나 인적재난 모두 사회의 정상적인 기능을 파괴시키는 공통성을 지니고, 재난발생 이전인 예방과 대비업무를 위한 재난계획은 모두 유사하며, 재난발생 후인 대응과 복구업무는 실질적으로 소방기관에서 주로 담당을 하고 있다.
우리나라는 2004년 06월에 중앙정부의 재난관리 총괄기구인 소방방재청이 개청되어 자연재난과 인적재난에 대한 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구활동과 민방위업무까지 포함하는 완전통합형 재난관리체계가 이루어졌고, 광역자치단체는 이미 1990년 후반에 시ㆍ도청의 자연 및 인적재난업무를 담당하는 부서가 소방안전본부에 완전통합 또는 부분통합되었으며, 최근 2005년에 인천광역시가 완전통합형으로, 2007년에 전라북도와 2008년에 경기도(남부)가 부분통합형 재난관리체계로 전환되었다.
이에 본 연구에서는 재난관리체계가 특히 완전통합형으로 개편된 이후에 과연 이전보다 실적이 좋아졌는지, 그리고 향후 재난관리체계의 효율화를 위해서 어떤 유형이 가장 바람직한가? 에 대한 문제제기로 우리나라 재난관리체계 유형별 3개의 대도시를 선정하여 다음과 같은 주된 연구목적으로 연구를 진행하고자 하였다.
첫째, 재난관리체계의 관리역량, 인명활동, 인적재난, 자연재난 등의 요인으로 평가항목과 평가지표를 개발하고, 대도시 재난관리체계 유형별로 비교분석을 실시하여 재난관리체계 유형과 재난관리체계의 관리효율화와의 설정된 가설검증을 하고자 한다.
둘째, 재난관리체계의 조직업무연계 및 개인직무몰입의 변수를 개발하고, 대도시 재난관리체계 유형별로 조직의 업무연계 및 개인의 직무몰입에 어떠한 영향이 있는지를 비교분석을 실시하여 재난관리체계 유형과 재난관리체계의 업무효율화(조직업무연계 및 개인직무몰입)와의 설정된 가설검증을 하고자 한다.
셋째, 이러한 비교분석을 바탕으로 재난관리체계 유형별로 효율화 방안을 위해서 제고할 수 있는 우리나라 대도시 재난관리체계의 개선방향을 도출하고, 정책적 제언을 제시한다.
재난관리체계 유형별 현황 및 실적분석, 그리고 설문분석의 2가지 비교분석으로 평가를 실시하여 다음과 같은 연구결과를 얻을 수 있었다.
첫째, 대도시 재난관리체계의 통합형은 분산형보다 관리효율화에 더 기여하였고, 이 경우에 완전통합형은 부분통합형보다 관리효율화에 더 기여하였다. 여기서 관리효율화는 재난관리의 특성인 경계성 및 가외성 원리, 즉 최대의 투자로 최소의 재난발생과 재난피해의 개념으로 재난관리체계 유형별 재난 시 구조ㆍ구급된 인원이 얼마나 많은지와 재난발생 및 재난피해가 얼마나 적은지에 대한 비교평가를 실시한 것이다.
먼저 현황 및 실적분석을 통한 비교결과 인천광역시가 완전통합형 재난관리체계로 개편된 이후는 가장 많은 관리역량의 보강으로 인명활동은 유사했지만, 재난발생 및 재난피해가 가장 많이 감소한 것으로 분석되었다.
또한 설문분석을 통한 비교결과 분산형인 대구광역시가 부분통합형인 서울특별시와 완전통합인 인천광역시에 비해서 상대적으로 인식(평균값)이 더 낮은 관리역량으로 더 적은 인명활동을 하였고, 재난발생 및 재난피해가 더 많은 것으로 평가되었고, 부분통합형인 서울특별시와 완전통합인 인천광역시는 관리역량, 인명활동, 재난발생 및 피해에서 모두 유의미한 차이가 없었고, 인식(평균값)도 유사하게 분석되었다.
인천광역시가 완전통합형 재난관리체계로의 개편이 계기가 되어 재난관리 특성인 경계성 및 가외성 원리에 의하여 인력, 예산, 장비 등을 보강하여 재난발생과 재난피해가 다른 대도시 재난관리체계 유형보다 상대적으로 감소시킨 것으로 판단되었다.
둘째, 대도시 재난관리체계의 통합형은 분산형보다 업무효율화인 조직업무계성을 더 높였다. 그리고 유형별로 개인직무몰입성이 모두 높았다. 여기서 업무효율화는 설문분석을 통해서 재난관리체계 유형별 조직업무연계와 개인직무몰입의 유의미한 차이가 있는지에 대한 비교평가를 실시한 것이다.
먼저 조직업무연계에서 분산형인 대구광역시가 부분통합형인 서울특별시와 완전통합인 인천광역시에 비해서 조직업무연계의 모든 인식(평균값)이 가장 낮게 분석되었고, 서울특별시와는 유의미한 차이가 있었다. 또한 부분통합형인 서울특별시가 완전통합형인 인천광역시에 비해서 인식(평균값)이 조금 높게 분석되었지만 모두 유의미한 차이가 없었다.
따라서 통합형은 분산형보다 조직업무연계성을 더 높이는 것으로 평가되었고, 완전통합형과 부분통합형은 조직업무연계성이 유사한 것으로 평가되었다.
또한 개인직무몰입에서 재난관리체계 유형별 모든 인식(평균값)이 유사하게 분석되었고, 모든 인식(평균값)이 보통(3점)보다 높게 나타나서 모든 재난관리 관련 공무원들의 직무몰입성이 높은 것으로 평가되었다.
완전통합형인 인천광역시와 부분통합형인 서울특별시는 재난관리 관련 과들이 일반직과 소방직을 구분 없이 인력을 구성하는 체계로서 일반직과 소방직을 구분하여 인력을 구성하고 재난관리체계도 분산형인 대구광역시보다 조직의 업무연계성이 보다 잘 이루어진 것으로 판단되었다. 그리고 인력감축으로 인한 조직개편 시 재난관리 인력이 제일 우선순위로 감축되고, 재난이 발생하면 그에 대한 담당 공무원의 책임이나 직위해제 등은 재난관리업무에 대한 직무몰입에 부정적인 영향을 주지만, 국민의 신체, 생명, 재산을 보호한다는 명확한 목적의식과 책임감이 반영되어 모든 재난관리체계 유형별로 개인직무몰입성이 높게 나타난 것으로 판단되었다.
본 연구는 연구대상이 자연재난보다 인적재난이 주로 발생하는 인천광역시, 서울특별시 그리고 대구광역시 등 3개 대도시만을 선정하였기 때문에 향후 나머지 광역자치단체를 연구대상으로 확대시켜 재난관리체계의 효율화에 대한 연구가 보다 활발히 진행되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Disasters of these days tend to be occurred by the complex of natural disaster and man-made disaster which are caused by environmental pollution and abnormality weather. It is hard to classify the cause of disasters due to the complexity.
Both natural disaster and man-made disaster have common features. They destroy the normal function of society and have similar prevention and preparedness procedures before the disasters occur. The practical responsibilities of response and recovery procedures from disasters are toward to the fire fighting institution.
In June, 2004, South Korea inaugurated the national emergency management agency which is the agency of the central government’s disaster management. It made a complete integration disaster management system that includes act of prevention, preparedness, response, recovery, and civil defense due to the natural disaster and man-made disaster.
In the late 1990, the city hall and the office of a provincial government’s natural disaster and man-made disaster departments already integrated partially or completely into a self-government party’s fire fighting safety headquarters. In 2005, Inchon took the complete integration disaster management system. The provinces Jeollabukdo in 2007 and south of Gyeonggi in 2008 transferred into partial integration disaster management system.
In this thesis, I mainly studied the achievement of disaster management system reorganization after the disaster management system changed as the complete integration. Also, I choose three the metropolis that showed different patterns of disaster management system in order to see which system has the most efficiency of all.
First, an item evaluation and an index evaluation are developed based on primary factors about management ability, rescue activities, man-made disaster, natural disaster of disaster management system. Also, I conduct comparative analysis among three patterns of the metropolis disaster management system in order to verify the hypothesis between the pattern of disaster management system and its management efficiency.
Second, I develop the variation of disaster management’s business connection in organization and the absorption into individual duty. Also, I conduct not only comparative analysis to see how the different patterns of the metropolis disaster management system have an effect on the business connection in organization and the absorption into individual duty but also verify the hypothesis between disaster management system and business efficiency-business connection in organization and absorption of individual duty of disaster management system.
Third, based on above comparative analysis, the metropolis in South Korea could have better improvement direction in disaster management system and a policy proposal in terms of raising the efficiency according to patterns of disaster management system.
According to two comparative analyses the present condition and accomplishment analysis, and questionnaire analysis about patterns of disaster management system, I could draw result as below:
First, integration in the metropolis disaster management system showed better management efficiency than dispersion. In this case, the complete integration contributed better than the partial integration in term of the management efficiency.
Management efficiency means, as a feature of disaster management, a lookout and extra principle which draw minimum occurrence and damage from disasters with maximum investment. It is conducted comparative evaluation on maximum numbers of rescue and relief people and minimum numbers of occurrence and damage from disasters.
According to the present condition and accomplishment analysis, one significant difference was noticed from analysis after Inchon had been reorganized disaster management system as complete integration disaster management system. Incheon had reinforced management ability the most, rescue activity rate did not indicate much difference. However, disaster occurrence and disaster damage rate were significantly reduced.
Also, comparative analysis based on questionnaire analysis result shows that Daegu as dispersion had much lower average rate of rescue activity with lower management capability than Seoul as partial integration and Incheon as complete integration. On the other hand, analysis indicated disaster occurrence and disaster damage rate are higher than Seoul and Incheon. Also, Seoul as partial integration and Incheon as complete integration had not much differences on management capability, rescue activity, disaster occurrence, and disaster damage.
As it was mentioned early, disaster occurrence and disaster damage rate were significantly reduced than other two the metropolis since Incheon transferred to complete integration disaster management system. One of the reasons is complete integration disaster management system has a characteristic of lookout and extra principle which reinforce man-power, budget, and equipment.
Second, integration in the metropolis disaster management system had higher business connection in organization which was related to business efficiency than dispersion. Three patterns of disaster management system had high absorption of individual duty.
Comparative analysis had been done to see whether there is any significant difference between business connections in organization and absorption of individual duty according to different patterns of disaster management system. As a result of questionnaire analysis, business efficiency can be seen.
In terms of business connection in organization, Daegu showed lower average rate of all in business connections in organization Seoul than Incheon. Especially, Seoul had outstanding difference with Daegue. Also, Seoul had showed little higher average rate than Incheon but, it was not significant.
Therefore, integration was evaluated as better business connection in organization than dispersion. There were not much difference in evaluation between completed integration and partial integration in business connection in organization.
Also, In terms of absorption in individual duty three patterns of disaster management system showed similar average rate. Moreover, all average rates was three points higher that which mean is all public service personnel has high absorption in their duty.
Disaster management department in Incheon and Seoul which are run by all officers without out a classification as regular officers and fire fighters had better business connection in organization than Daegue which has a system of division between regular officers and fire fighters.
Moreover, officers of disaster management were first cut in the period of reorganization of organization due to the reduction of man-power. Public service personnel who were charged in disaster happened to ask responsibility of lay off from their position. This kind of action tends to give negative influence on absorption of individual duty. However, strong motivation and responsibility for protecting civilian’s body, life and property reflect into their job absorption in three patterns of disaster management system.
In this study, I choose only three the metropolis as variable which are Incheon, Seoul and Dague in order to compare the different outcome. For the future, the study needs to be done with more variables included which are rest of provincial government’s in South Korea in order to have better outcome and accurate rate of analysis for efficiency of disaster management system.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제제기 및 연구목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 방법 = 4
• 제2장 이론적 배경 = 7
• 제1절 재난과 재난관리체계의 이론 = 7
• 1. 재난의 개념과 유형 = 7
• 2. 재난 및 재난관리체계의 특성 = 16
• 3. 재난관리의 단계별 활동 및 평가지침 = 29
• 제2절 재난관리체계의 변천과정 = 40
• 1. 중앙정부 상설 재난관리체계의 변천과정 = 41
• 2. 지방자치단체 상설 재난관리체계의 변천과정 = 45
• 3. 국가 비상설 재난관리체계 = 54
• 제3절 선행연구검토 = 57
• 1. 재난관리체계의 관리역량 = 57
• 2. 재난관리체계의 효율화 = 58
• 제3장 분석틀 = 73
• 제1절 분석모형 및 변수선정 = 73
• 제2절 변수의 조작적 정의와 측정 = 75
• 제3절 가설설정 = 76
• 제4장 재난관리체계 유형별 현황 및 실적분석 = 78
• 제1절 조사대상 및 분석방법 = 78
• 1. 조사대상 = 78
• 2. 분석방법 = 86
• 제2절 관리효율화 = 87
• 1. 관리역량 = 87
• 2. 인명활동 = 90
• 3. 인적재난 = 91
• 4. 자연재난 = 93
• 제3절 소결론 : 비교분석 = 94
• 1. 재난관리체계 유형별 비교 = 94
• 2. 완전통합 전후 비교 = 97
• 제5장 재난관리체계의 유형별 설문분석 = 100
• 제1절 조사설계 = 100
• 1. 분석방법 = 100
• 2. 신뢰도ㆍ타당도분석 = 102
• 3. 설문 응답자의 구성 및 응답배분 = 105
• 제2절 관리효율화 = 107
• 1. 관리역량 = 107
• 2. 인명활동 = 114
• 3. 인적재난 = 117
• 4. 자연재난 = 119
• 제3절 업무효율화 = 120
• 1. 조직업무연계 = 120
• 2. 개인직무몰입 = 123
• 제4절 통합형 재난관리체계 = 124
• 제5절 소결론 : 비교분석 및 가설검증 = 127
• 1. 비교분석 = 127
• 2. 가설검증 = 130
• 제6장 대도시 재난관리체계의 개선방향 = 132
• 제1절 관리효율화면 = 132
• 제2절 업무효율화면 = 134
• 제3절 통합형 및 분산형 효과면 = 135
• 제7장 결론 = 138
• 제1절 이론적 함의 및 정책적 제언 = 138
• 1. 이론적 함의 = 138
• 2. 정책적 제언 = 139
• 제2절 연구요약 및 결론 = 142
• 참고문헌 = 145
• 설문지 = 156
• ABSTRACT = 162