중앙정부와 지방자치단체간 협력관계 강화방안에 관한 연구 : 공무원들의 인식조사를 토대로 = A Study on the Improvement of Cooperative Relationship between Central and Local Government

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since direct local election was started in June 1995, local autonomy has been progressed gradually. However, after that, with growing demand and voice of local communities, and expansion of self-governing capability of municipal corporations, conflicts between central and local government agencies have risen rapidly. Therefore, there has been huge requirement to come up with better solution for this situation.
Interests and rights are tangled in conflicts between central and local government agencies, so its own right and profits, rather than nationwide gains or public interest, tend to get more focus. Sometimes, it causes antagonism. However, it will be exaggeration to say that these conflicts bring on negative side-effect only. They can function as what they are supposed to be, such as offering proper service for residents, revitalizing dynamic function of municipal corporations and boosting mutual understanding and cooperative relations. However, if these conflicts more drawn out, it can lead to delay of essential local projects or policy performance. Moreover, they can cause administrative inefficiency of not only local communities but also the whole nation, and they also can be an obstacle to enhancing the quality of residents’ life. Therefore, early and rational responding to these conflicts and making a proper model solution to help both governments promote cooperative relations are essential at this point.
This thesis is to set up a cooperation model based on theoretical pattern of relationship between governments, figure out main causes that restrict or promote cooperative relationship among central government, metropolitan organizations and municipal corporations through survey analysis. Finally, it is to indicate the proper formula and solution, which fit right into an era of decentralization and balanced national development. To do this, survey of public officers in central government, metropolitan organizations and municipal corporations was taken. The results are as follows:
First, survey found that cooperation could be helpful for performance but not good for enforcement. To be exact, it means that various exchange for political consultation is essential, and institutionalization of the exchange should be supported.
Second, survey found that cooperation for international relation, which is held mainly by municipal corporations, had been handled quite well. However, there was no certain boundary that can categorize each territory of central government, metropolitan organizations and municipal corporations in environmental policy, urban development policy, and etc. In the future, institutionalization of administrative authority in each corporation should be under way, and ADR is needed when it comes to division of enforcement. Therefore, mediation agency as a cooperative committee of administration is necessary.
Third, survey found that high-ranking officials thought that political cooperation had been done articulately, but low-ranking officials thought differently. Different recognition between executives and working officialscan cause a problem in a stage of policy making and performance, and, in a long run, it can be an obstacle to making the right decision. Cooperative political committee for low-ranking officials is essential, and administrative support to manage the committee should be followed.
These results indicate the following implications.
This year marks 13th anniversary of local autonomy, which has been evaluated as a policy for enhancing competitiveness of local governments and balanced national development. However, it has been criticized for human resources, budgets and so on since its start. Recently, with growth of self-governing capability of municipal corporations, these corporations have taken care of their own finance, and local business has become animated. However, powerful authority of central government still exists, so this fact has been an obstacle to policy enforcement of municipal corporations. These days, research that deals with this issue has been conducted in many different ways. This thesis is aiming to analyze cooperative relations between central and local governments from different perspective. To overcome limits of analysis of existing cases and measurement, it classifies central government, metropolitan organizations and municipal corporations for survey and better analysis, and divides public servants into high andlow-ranking officials for an analysis. According to previous research, cooperative relationship between governments has been progressed in comparison to what it was like in the past, but still there is a problem in working-level fields. Therefore, cooperative committee is required to mitigate conflicts, and administrative support for this committee can be not only another solution but also an important material for this kind of study in the future.

국문 초록 (Abstract)

지난 1995년 6월 지방자치 단체장의 직선제 이후 지방자치가 점차 발전하고 있기는 하지만, 지역의 발언권과 지역의 요구가 증가되고 있고 지방자치단체의 자율성의 범위가 늘어나면서 중앙정부와 지방 자치단체간 갈등과 마찰도 현저히 증가하고 있어서 이에 대한 해결책이 마련될 필요성은 오래 전부터 제시되어왔다.
중앙정부와 지방자치단체간의 갈등은 양자간 권한, 이해관계 등이 서로 얽혀 국가전체적인 이익이나 다수의 공동이익보다는 각자의 권한과 이익에 집착하게 되어 대립의 과정이 나타나기도 한다. 이러한 갈등이 반드시 역기능을 갖는 것은 아니고 주민에 대한 바람직한 서비스 제공 및 지자체의 역동적 기능 활성화, 상호협력 및 이해 증진 등의 순기능으로 작용할 수도 있다. 하지만 갈등의 장기화는 지역의 필요사업이나 정책 집행의 지연으로 이어져, 지역뿐만 아니라 국가 전체적 입장에서 행정의 비효율성과 지역주민의 생활의 질을 향상시키는데 장애요인으로 작용할 수 있다. 따라서 중앙 지방간 갈등의 합리적, 조기대처가 매우 필요하며, 중앙과 지방이 협력적 관계를 도모할 수 있는 바람직한 모델제시가 필요하다.
본 논문에서는 정부간 관계에 대한 이론적 유형을 바탕으로 중앙 지방간 협력관계 모형을 설정하고, 중앙정부, 광역과 기초자치단체간 관계에서 협력적 관계를 제약하는 요인과 촉진하는 요인을 설문분석을 통해 도출하며, 결과적으로 지방분권과 국가균형발전시대에 걸 맞는 협력적이며 올바른 정부간 관계의 틀과 그 증진방안을 제시하고자 했다. 이를 위해 중앙정부, 광역 및 기초자치단체 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하였으며 다음과 같은 결과를 도출하였다.
첫째, 중앙정부와 광역, 기초자치단체의 업무수행에 있어서 협력이 좋다고 여겨지나, 집행에 있어서는 그렇지 않은 것으로 분석되었다. 다시 말해 정책적 협의에 있어 다양한 교류가 필요하며 이러한 교류의 제도화가 뒷받침 되어야 한다.
둘째, 기초자치단체의 고유권한인 국제교류정책은 협력이 잘 되고 있는 것으로 분석되었으나, 환경정책, 도시개발정책 등 에서는 광역자치단체와 기초자치단체, 중앙정부와 기초자치단체의 명확한 구분이 이루어 지지 않고 있었다. 향 후 각 지자체별로 사무권한의 제도화가 필요하며, 집행구분에 있어서 갈등조정(ADR)이 필요하다. 즉, 행정적 협의체로서의 조정기구가 필요하다.
셋째, 고위직 공무원들은 중앙정부와 광역 및 기초자치단체간 정책적 협력이 유기적으로 이루어지고 있다고 인식하고 있으나, 하위직 공무원들은 반대로 협력이 잘 이루어지지 않고 있다고 인식하고 있었다. 정책 집행자와 실무자간의 인식도 차이는 결과적으로 정책형성 및 집행과정에서 문제를 야기할 수 있으며, 장기적으로 올바른 정책결정에 장애요인으로 작용할 수 있다. 하위직 공무원들의 정책 협의체가 필요하며, 협의체를 관리 감독할 수 있는 행정적 지원이 뒷받침 되어야 한다.
이러한 분석결과는 다음과 같은 시사점을 제시해 준다.
올해로 13년을 맞이하는 지방자치제는 지방정부의 경쟁력 강화와 균형적인 국토개발을 위한 정책으로 평가받고 있다. 하지만 지방자치제 실시 이후 인력, 예산, 등 많은 문제점이 지적되었다. 최근 지방자치단체의 자생력이 강해지면서 독자적인 예산활동이 증가하고 자체사업이 활기를 뛰고 있다. 하지만 과거 중앙정부의 집권적 권한이 잔재로 남아 있으며, 이로 인해 지자체의 정책집행에 있어 많은 장애요인이 되고 있다. 최근 이러한 문제를 다룬 연구가 다양하게 진행되고 있다. 본 논문에서는 최근 이슈화 되고 있는 중앙과 지방정부의 협력관계를 다른 시각에서 분석해 보고자 했다. 기존 사례분석과 계량적 분석의 한계를 극복하고자 중앙정부, 기초자치단체, 광역자치단체를 세분화 하여 설문분석 하였으며, 고위직 공무원, 하위직 공무원을 나누어 분석하였다. 선행연구분석 결과 과거에 비해 현재 정부간 협력관계는 나아지고 있으나 아직까지 실무적인 측면에서는 협력적 관계에 있어 문제점이 있는 것으로 지적되었다. 갈등조정을 위한 정책협의체가 필요하며, 이를 뒷받침 해줄 수 있는 행정적인 지원이 하나의 방안이 될 수 있으며 앞으로 이와 같은 연구에 있어 중요한 자료가 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 2
• 제3절 논문의 구성 = 3
• 제2장 중앙과 지방간의 관계에 관한 이론적 논의 = 4
• 제1절 중앙·지방정부간 관계 = 4
• 1. 정부간 관계(IGR: intergovernmental relations)에 대한 이론적 논의 = 4
• 1) 정부간 관계의 정의 = 4
• 2) 정부간 관계의 의의 = 5
• 2. 중앙·지방정부간 역할분담 = 6
• 3. 중앙·지방정부간 기능배분 = 8
• 1) 정치적 관계 = 8
• 2) 재정관계 = 9
• 4. 지방정부에 대한 중앙정부 관여 = 10
• 1) 국가관여의 필요성 = 10
• 2) 국가관여의 법적 근거 = 11
• 3) 국가관여의 기능 = 11
• 4) 지방자치단체에 대한 국가관여의 기준 = 12
• 제2절 중앙과 지방정부의 협력.갈등 관계에 대한 고찰 = 13
• 1. 중앙과 지방간 권한의 범위 = 13
• 1) 현행법상 사무 권한에 있어 중앙과 지방간의 관계 = 13
• 2) 광역자치단체와 기초자치단체간의 사무권한의 범위: 경기도와 김포시의 사례를 중심으로 = 18
• 3) 중앙과 지방정부간 사무구분 실태 = 21
• 4) 현행 사무권한에 있어 중앙과 지방간 관계에서의 문제점 = 27
• 2. 정부간 갈등유형과 문제점 = 30
• 1) 정부간 갈등유형과 조정의 문제점 = 30
• 3. 갈등의 사례분석 = 35
• 1) 중앙정부와 지방정부간의 갈등 = 35
• 2) 광역정부와 기초지방정부간의 갈등 = 35
• 3) 기초지방정부간의 갈등 = 39
• 4. 협력적 관계에서 조직과 구성원의 관계에 관한 선행 연구 검토 = 41
• 5. 정부관계모델 = 43
• 제3절 연구모형 및 가설설정 = 45
• 1. 연구모형의 설정 = 45
• 2. 연구분석 모형에 대한 설명 = 45
• 제3장 우리나라 정부 간 관계의 현황과 문제점 = 49
• 제1절 정부 간 협력관계를 위한 제도 현황 = 49
• 1. 헌법상 협력관계에 대한 논의 = 49
• 2. 법률상 협력관계에 대한 논의 = 50
• 1) 지방자치법상 정부간 협력적 관계 = 50
• 2) 특별법상의 정부간 협력적 관계: 기관 위임사무에 의한 정부간 관계 = 52
• 3) 대통령령상의 정부간 협력적 관계 = 53
• 제2절 정부 간 갈등 현상 = 55
• 1. 부산신항 명칭 관계 사례 = 55
• 1) 정책과정에 나타난 당사자들의 협력관계 분석 = 55
• 2) 사례에서 살펴본 당사자들의 관점 = 61
• 2. 제주특별자치도 설치사례 = 62
• 1) 정책과정에 나타난 당사자들의 관계 분석 = 62
• 2) 사례에서 살펴 본 당사자들의 관점 = 77
• 제3절 정부 간 협력관계의 문제점 분석 = 79
• 1. 정부간 갈등적 관계 = 79
• 2. 정부간 협력적 관계 = 81
• 3. 정부간 갈등의 선행연구 분석 = 83
• 4. 정부간 갈등의 종합적 문제점 분석 = 86
• 1) 지방정부간 협력기구의 부족 = 86
• 2) 공공재의 배제 = 86
• 3) 정부간 수직적 관계 = 88
• 제4장 정부간 협력적 관계의 실태 파악 = 90
• 제1절 표본 조사기관과 대상자 = 90
• 제2절 설문조사분석결과 = 93
• 1. 정부간 협력적 관계에 대한 진단 = 93
• 1) 소속집단별 구분 = 93
• 2) 직급별 구분 = 97
• 2. 인구통계학적 요인에 따른 정책유형의 인식차이 검정 = 102
• 1) 환경정책분야 = 102
• 2) 신도시개발정책분야 = 104
• 3) 국제교류정책분야 = 106
• 4) 재정정책분야 = 108
• 5) 인력관리정책분야 = 110
• 6) 조직관리정책분야 = 112
• 3. 정부간 협력적 관계에 대한 인지정도 = 114
• 1) 소속집단별 구분 = 114
• 2) 직급별 구분 = 115
• 4. 정부간 협력적 관계에 대한 경험정도 = 117
• 1) 소속집단별 구분 = 117
• 2) 직급별 구분 = 118
• 5. 정부 간 협력적 관계에 대한 교육·학습의 정도 = 119
• 1) 소속집단별 구분 = 119
• 2) 직급별 구분 = 119
• 6. 정부간 협력적 관계에 대한 효과성 대한 태도 = 120
• 1) 소속집단별 구분 = 120
• 2) 직급별 구분 = 121
• 7. 정부간협력 관계에 대한 지지도 = 123
• 1) 소속집단별 구분 = 123
• 2) 직급별 구분 = 124
• 제5장 정부간 협력관계 개선을 위한 정책적 함의 = 125
• 제1절 협력적 관계의 정치, 경제, 사회적 기반구축의 필요 = 125
• 제2절 중앙과 지방간 교류·협력의 다양화 방안 모색 = 126
• 제6장 결론 = 129
• 참고문헌 = 132
• 정부간 협력 관계 설문조사 = 136
• ABSTRACT = 141