한국의 재난관리체제 구축방향에 관한 연구 : 재난관리 담당공무원 인식을 중심으로 = A study on the Construction Direction of Disaster Management System in Korea : the Cognition of Disaster Management Public Servant

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 최근 들어 기후변화에 따른 태풍·홍수·호우 등 자연재난을 비롯하여 각종 시설물의 고밀도화·초고층화에 따른 화재, 붕괴, 폭발 등 인적재난의 발생이 크게 증가하고 있다. 이러한 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호해야 할 의무와 책임을 가진 중앙정부와 지방자치단체 등 재난관련 책임기관에서는 재난의 특성과 지역별 여건을 감안하여 다양한 재난관리시스템을 구축·운영하고 있다. 지난 2002년도에 연이어 발생한 태풍 ‘루사’와 ‘매미’ 피해를 비롯하여 2003년도 대구지하철 방화사고를 계기로 여러 부처에 기능별로 분산관리·운영되는 국가 재난관리체제에 대한 문제가 집중 부각되었다.
이에 따라 2004년도 재해·재난관련 법령의 통합 제정을 비롯하여 국가 재난관리 전담기관으로서 소방방재청을 신설하는 등 통합관리체제로의 방향을 모색하였다. 그러나 2008년도 국가의 재난업무 총괄 기관이 행정안전부와 소방방재청으로 이원화 관리·운영되는 것으로 최종 결정됨에 따라 그 간의 통합관리에서 분산관리 형태로 재차 전환되는 등 국가 재난관리체제상 정체성 혼란이 야기되었다.
본 연구는 재난을 사전 예방하며, 재난발생 시 효과적으로 대응하여 소중한 국민의 생명과 재산피해를 최소화하고 신속하게 정상적인 기능을 회복시켜야 한다는 취지에서 우리나라 재난관리체제의 구조적 속성을 분석하고 그 개선방안을 도출하였다.
이러한 목적을 달성하기 위하여 먼저, 재난관리체제에 대한 개념을 정립하고 관련 문헌의 종합적 검토 및 실증적 연구를 위한 분석모형을 구축하였다. 다음으로 재난관리체제의 제도, 구조, 인력 측면의 현황 뿐 아니라 중앙부처 및 지방자치단체의 재난관리 담당공무원 600명을 대상으로 설문조사를 통한 재난관리체제와 관련된 실제적 현상을 분석하였다.
실증연구 분석결과를 재난관리제도와 구조, 인력부문으로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 재난관리 제도와 관련하여 재난관리 담당공무원들은 재난관계 법령의 정비를 통하여 더욱 더 안전하고 높은 수준의 재난관리서비스가 제공되기를 바라고 있다. 또한 재난관련 조직의 정비를 통하여 국민들에게 더욱 신뢰받는 조직으로 거듭 나기를 바라는 것으로 해석할 수 있다. 둘째, 재난관리 구조에 있어서는 재난관리 담당공무원들은 통합성과 집약성이 낮은 것으로 판단하며, 재난관련체제의 정비를 통하여 통합성이 제고되기를 바라고 있다. 또한 학습활용 능력이 낮은 현 상태를 개선하고 재난관련체제의 정비를 통하여 단계별 학습연계 구조의 구축이 제대로 이루어지길 바라고 있다. 그리고 재난관리구조의 유기적 수준 제고 및 재난관리 조직과 민간단체와의 업무 협력 정도의 필요성이 높다는 의견을 제시하고 있는 것으로 해석할 수 있다. 셋째, 재난관리 인력에 있어서는 재난관리 담당공무원들은 자신들의 역량은 다소 높게 평가하고 전문성과 창의성은 낮게 평가하고 있으며, 역량과 창의성을 높이기 위한 노력이 필요한 것으로 분석할 수 있다.
이러한 분석결과를 토대로 제기된 문제점과 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 재난관리제도 측면에서 현 제도상 문제점으로 재난관계 법령의 다원화 및 중앙정부와 지방정부간 재난관리조직의 불일치 문제를 들 수 있다. 이는 관련부처 간에 중복에 따른 업무 혼선과 책임소재 불분명, 재난상황에서 신속하고 효과적인 재난관리 활동 저해 등의 문제가 발생하게 된다. 따라서 미국, 일본 등 선진외국의 입법 사례를 참고하여 재난과 위기관련 통합 법령의 제정 및 명실상부한 국가의 재난 및 위기관리 전담기관의 설치가 필요하다. 또한 지방자치단체의 경우 통합적 재난관리 조직체계 확립을 위하여 기동력과 전문성을 가진 소방조직에서 인적재난 업무를 관장하는 것으로 검토할 필요가 있다. 둘째, 재난관리체제의 구조적 측면에서 통합성과 학습성, 유기성과 협력성 등의 부재로 인하여 재난대응 체제상 문제가 제기되고 있다. 이를 해결하기 위해서는 재난대응 기관간 협조체제 구축 및 수평적 역할분담 강화, 선진형 정보체제 구축 및 민간 네트워크 구축을 활용한 거버넌스 전략이 필요하다. 아울러, 기초자치단체장의 재난관리 책임성 강화를 위하여 소방조직과의 상황실 합동근무 및 시·군·구공무원과 소방서 공무원간 상호 파견근무제의 실시도 검토할 필요가 있다. 셋째, 재난관리 인력 측면에서 우리나라의 재난관리 담당공무원의 전문성 부족과 교육훈련의 문제가 있는데, 재난관리 전문인력 확보와 전문화를 위한 교육·훈련의 강화가 필요하다.
이와 같이 본 연구는 우리나라 재난관리체제의 구축방안을 중점 연구대상으로 하였으나 몇 가지 한계점이 있었다. 먼저, 설문조사 대상에서 모집단의 표본추출을 전국적으로 실시하기는 하였으나 기초자치단체의 재난관리 담당공무원들이 제외됨에 따라 연구결과를 일반화하는데 어려움이 있었다. 또한 주민들을 연구대상에 포함시키지 않고 공무원들만을 대상으로 함으로서 모집단이 상대적으로 적은 한계가 있었다.
광역자치단체의 경우 재난관리 조직유형을 보면 인천과 광주광역시는 통합관리 방식이고 기타 시·도는 준통합 또는 분산관리 방식으로 구성·운영되고 있다. 이러한 유형으로 관리되는 이유나 인식적 차이 등의 도출을 통한 다양한 논의가 미흡하기 때문에 본 연구의 측정지표에서 관리방식에 의한 측정을 하지 않은 점이 매우 아쉬운 부분이라 하겠다.
다만, 이와 같은 연구의 한계에도 불구하고 현 우리나라 재난관리 실태와 인식을 중심으로 분석하여 우리나라의 통합적 재난관리체제의 구축에 대한 종합적인 접근을 시도했다는 점에서 큰 의미가 있다고 하겠다. 따라서 본 연구에서 제시된 문제점과 개선방안을 토대로 앞으로 효율적인 재난관리체제의 구축에 영향을 주는 보다 많은 요소들에 대한 연구로 진전되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

All part of the world have experienced loss of life and property by the occurrence of disasters, incidents and national crises such as a snowfall, a tsunami and an earthquake have broken out in succession since the 20th century began. So it is very important that we prevent our life from various disasters in advance and have an ability to manage it to minimize damages in the face of a disaster. The government is responsible for crisis management and the responsibility has universality and generality. The government should prevent disasters and try to protect the people from them. Furthermore, the government is under an obligation to have to prevent the occurrence of a crisis and minimize a threat.
In this connection, following most countries in the world, Korea is also constructing the disaster management system to prevent various disasters and minimize damages from catastrophes. Researches into the disaster management system began in the middle of 1980s and were facilitated in the middle of 1990s when a number of manmade disasters occurred one after another.
However, different opinions and comments about the present disaster management systems have been presented in spite of these efforts because terrible accidents such as 'the disaster in Daegu-subway' happened to us continually. Therefore the systemic analysis and assessments about the present systems of disaster management are required. In addition, it s more important to find a way to learn a good lesson from previous disasters and to use a crisis to good advantage for the prevention of continuous disasters rather than to avoid disasters with no particular plan in mind.
From this point of view, the purpose of this study is to analyze disaster management systems in Korea in fields of system, structure and human resource and to present cases about disaster management in effect. And the main objects for this study are to prevent disasters that threaten our lives and properties and to meet the situation effectively when disasters happens and to minimize the damage as fast as possible
To this end, I will set up the standard of analysis on the institutions of disaster management, structures of disaster management and manpower of disaster management and analyze the cognition of disaster management public servant. As the result of these analyses are as follow:
irst, there are legal problems that utter confusion is caused by overlapping controls and managing of disasters as a result of preventive disaster management systems that are contained disperse thirty laws influenced by nine central offices and united ability to manage disasters is not enough due to lack of mediate roles. And there are systemic problems that incorporative disaster management systems by controlling disasters according to types have not been set up a foundation yet.
Second, there are structural problems that contains the absence of incorporative organizations, organic systems, mutual cooperation, and learning abilities.
Third, there are problems of human resource that contains the absence of specificity and problems of train composed job training, specific training, acquirements training, etc.
It is concluded that the sensible solution to these problems are as follows.
First, the laws concerned with disaster management must be revised from systematic aspects to functional aspects and it need making a united 'disaster management basic law' that have legal force and effectiveness to deal with lots of disasters. And completely united organization focused on disaster managements need establishing because the present disaster management systems leaned upon administration are lowering speciality and cause egoism among offices and elevation of social expense owing to insufficiency of connections.
Second, incorporative command system, specialized human resources, equal supply educational opportunities, and intensive training are essential for establishing the advance prevention system through structural rationalization of disaster management systems' by regional groups to seek our own safety form various disasters.
Third, horizontal allotment among local governments has to be intensified for mutual help among management organizations and a superior information network is required to communicate quickly and accurately.
Forth, It was found that specificity of public officers in charge affects both effectiveness and quality of the management system, and quality of the management system affects only its effectiveness. And It was need to procure specificity of public officers, strengthen of train and etc.
Crises in the 21st century have uncertainty and complexity. Crises management administration is intended for the uncertain Crises; therefore, it is positively necessary to construct an integrated crises management systems.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 4
• 1. 연구의 범위 = 4
• 2. 연구의 방법 = 5
• 제2장 재난관리체제에 관한 이론 고찰 = 7
• 제1절 재난 및 재난관리의 이론적 기초 = 7
• 1. 재난의 개념과 유형 = 7
• 2. 재난관리의 개념과 단계 = 11
• 제2절 재난관리체제의 개념과 구성요소 = 17
• 1. 재난관리체제의 개념과 특성 = 17
• 2. 재난관리체제의 관리방식 = 23
• 3. 재난관리체제의 구성요소 = 25
• 제3절 선진국 사례 및 선행연구의 검토 = 39
• 1. 선진국 사례 = 39
• 2. 선행연구 검토 = 58
• 제4절 연구의 분석 틀 및 측정지표 = 62
• 1. 연구의 분석 틀 = 62
• 2. 측정지표 = 63
• 제3장 우리나라 재난관리체제의 현황 분석 = 67
• 제1절 재난관리 제도 = 67
• 1. 재난관리 제도의 현황 = 67
• 2. 재난관리 제도의 문제점 = 77
• 제2절 재난관리 구조 = 80
• 1. 재난관리 구조의 현황 = 80
• 2. 재난관리 구조의 문제점 = 93
• 제3절 재난관리 인력 = 99
• 1. 재난관리 인력의 현황 = 99
• 2. 재난관리 인력의 문제점 = 103
• 제4장 우리나라 재난관리체제에 관한 설문 분석 = 105
• 제1절 조사 설계 = 105
• 1. 조사 대상 = 105
• 2. 측정 도구 = 107
• 제2절 재난관리 제도 분석 = 110
• 1. 재난관리 관계법령 = 110
• 2. 재난관리 행정체제 = 114
• 3. 재난관리 제도 개선에 대한 인식 = 118
• 제3절 재난관리 구조 분석 = 120
• 1. 재난관리구조의 통합성 = 120
• 2. 재난관리구조의 학습성 = 124
• 3. 재난관리구조의 유기성 = 127
• 4. 재난관리구조의 협력성 = 131
• 5. 재난관리 구조개선에 대한 인식 = 135
• 제4절 재난관리 인력 분석 = 139
• 1. 재난관리 인력의 전문성 = 139
• 2. 재난관리 인력개선에 대한 인식 = 143
• 제5절 종합적 논의 = 145
• 1. 재난관리 체제 실증분석 = 145
• 2. 재난관리 체제 실증분석 종합 = 147
• 3. 집단별 인식차이 종합 = 149
• 제5장 우리나라 재난관리체제의 발전방향 = 151
• 제1절 재난관리 제도의 개선 = 151
• 1. 재난관계 법령의 개선 = 151
• 2. 재난관리체제 개선 = 153
• 제2절 재난관리 구조의 개선 = 157
• 1. 통합적 구조의 개선 = 157
• 2. 학습적 구조의 개선 = 157
• 3. 유기적 구조의 개선 = 158
• 4. 협력적 구조의 개선 = 158
• 제3절 재난관리 인력의 개선 = 164
• 1. 재난관리 전문 인력 확보 = 164
• 2. 재난 전문인력의 교육훈련 강화 = 164
• 제6장 결론 = 167
• 제1절 연구결과 요약 = 167
• 1. 재난관리 제도 = 167
• 2. 재난관리 구조 = 169
• 3. 재난관리 인력 = 169
• 제2절 정책적 시사점 및 연구의 한계 = 171
• 1. 정책적 시사점 = 171
• 2. 연구의 한계 및 향후 연구 방향 = 175
• 참고문헌 = 177
• Abstract = 183
• 부록 - 재난관리체제 구축 관련 설문지 = 187