거버넌스 구성요인이 갈등해결에 미치는 영향에 관한 연구 : 주민 비선호시설 입지선정 사례를 중심으로|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

정부가 공공사업을 수행하는 데 있어서 정부와 주민간 혹은 지역주민간 갈등을 빚는 사례가 많다. 그러나 그에 따른 갈등 해결요인이 미흡하여 갈등을 원만히 해소하지 못하고 불신의 골만 깊어지는 경우가 빈번하다. 계속되는 공공갈등으로 정부는 국민에게 불신감을 안겨주었고 막대한 사회적 비용이 지출되는 등 갈등관리에 대한 정책을 새롭게 정비해야 하는 절박한 필요에 직면해 있다.
다양한 이해당사자가 각자의 목표와 이해(利害)관계를 조정, 통합해 가는 구조와 과정 속에서 주체들의 역량 강화와 신뢰 확보를 통하여 갈등을 조기에 해소하거나 조정하는 것은 중요한 의미를 갖는다. 본 연구는 이를 위한 기제(機制)를 참여적 지역 거버넌스에서 찾는데, 참여적 지역 거버넌스는 주요 현안과 관련된 이해관계자간 목표나 이해관계가 통합적으로 조정될 수 있는 기반을 갖추고 있기 때문이다.
주민 비선호시설은 그 시설들이 갖는 부정적 외부효과로 지역주민들이 기피하고 있으나 시설의 사회적 가치나 공익성 등으로 우리에게는 필요한 시설들이다. 이 때문에 이들 시설의 설치나 이전은 자주 갈등상황에 직면한다. 본 연구에서 주민 비선호시설과 관련된 갈등의 조정기제를 참여적 지역거버넌스 차원에서 찾는 이유는 다음과 같다. 첫째, 주민 비선호시설 갈등은 공간적으로 지역수준에서 발생하기 때문이다. 둘째, 주민 비선호시설 갈등을 체계적으로 이해하기 위해서는 크게 지방정부와 시민사회(지역주민, 시민단체) 영역을 중심으로 검토하는 작업이 필요하다. 과거에는 지역수준의 주민 비선호시설의 설치 등과 관련하여 지방정부가 강력하고 시민사회가 상대적으로 취약했지만 사회변동에 따라 시민사회가 지방정부에 저항하면서 갈등이 발생하고 있기 때문이다. 결국 주민 비선호시설 갈등은 지방정부와 시민사회(지역주민, 시민단체) 모두가 관련된 양상으로 전개되고 있다.
본 연구에서 주민 비선호시설 입지선정 사례를 중심으로 거버넌스 구성요인이 갈등해결에 미치는 영향에 대하여 연구한 결과 다음과 같은 결과를 얻을 수 있었다. 참여적 지역거버넌스는 지역 수준에서 당사자의 이해나 복지 등에 영향을 미치는 결정에 대해 기본적으로 이해관계자의 실질적인 참여가 활성화되고 관료, 계획가 등의 행동에 책임성이 담보되면 모든 사람들이 적은 비용으로 관련 정보에 적절히 접근할 수 있는 투명성이 제고된다. 이런 점에서 참여적 지역거버넌스의 독립변수는 이해관계자의 가치관과 태도, 사업의 성격, 갈등해결 과정의 투명성, 관리조정기구의 책임성 등이 갈등의 주체인 이해관계자간의 상호작용의 결과로 나타난다.
본 연구는 이와 같은 참여적 지역 거버넌스 모형에 주민 비선호시설 갈등사례를 적용하여 모형의 설명력을 살펴보았다. 그리고 모형을 통한 사례분석의 결과를 다음과 같이 비교, 종합 평가했다.
기무사 이전부지의 경우, 부지결정이후 표면화 되었던 이해관계자간 갈등해결은 관련된 조직이나 기관의 우호적 관계 속에서 과천시의 책임성이 제고되고 지역주민의 참여수준이 개선되면서 나타난 결과이다. 영월 동강댐의 경우, 반복적으로 나타나는 이해관계자간 갈등은 관련조직이나 기관의 비우호적인 관계 속에서 입지과정의 투명성이 저하되면서 나타난 결과이다. 위천공단 조성의 경우, 부지결정과 함께 표면화된 이해관계자간 갈등은 관련기관이나 조직의 비우호적 관계 속에서 관리조정기구의 낮은 책임성, 상수원 보호에 의문을 제기하는 부산시를 설득하지 못하고 지방정부간 이익갈등과 가치갈등 심화되어 사업이 백지화 되었다. 인천 동춘동 화물터미널의 경우, 20년 가까이 반복적으로 나타난 공공갈등으로 이해관계자의 갈등이 지역주민에게 사회적으로 인지적 정서적 지지를 얻지 못한 체 불투명한 정보공개, 관리조정기구의 낮은 책임성으로 인하여 갈등은 표류중이다.
분석대상의 갈등시점은 상이하지만, 주민기피시설과 관련된 갈등은 참여적 지역거버넌스의 관점에서 볼 때 이해관계자간의 가치관이나 태도, 사업의 성격, 관리조정기구의 책임성, 갈등해결과정의 투명성 등이 부정적이거나 만족스럽게 이루어지지 못할 때 발생했다. 반면, 이해관계자간 연계 구조를 토대로 지역적 수준의 참여도나 관리조정기구의 책임성 그리고 갈등해결과정의 투명성이 개선되면 갈등은 해소되었다.
이는 주민 비선호시설과 관련된 갈등사례에 일률적으로 적용될 수 있는 갈등조정방안은 아니지만 참여적 지역 거버넌스 측면에서 갈등조정이나 해소의 가능성과 개연성을 제시했다는 점에서 그 의미를 찾을 수 있다. 특히 지역적 수준의 과정적 특징을 중시하는 참여적 지역 거버넌스의 관점에서 볼 때, 지역 주민의 참여나 관리조정기구의 책임성 등을 배태할 수 있는 제도적 기반의 마련은 갈등의 해소나 조정에 유의미한 영향을 미칠 수 있다.
첫째, 참여적 지역 거버넌스의 사회적 구조가 사회적 인식, 사전협의, 경제적 효과와 관련된 법·제도의 개선을 이끌어야만 갈등의 조정이나 해소에 기여할 수 있다. 이런 점에서 본 연구는 사전협의를 원칙으로 하는 공공갈등 제도개선과 아울러 경제적 효과가 검증된 사례에 한해서 정부 예산을 지출하며 공청회등을 통하여 지역주민과의 사회적 인식 확산에 주력할 것을 제도화 할 필요가 있음을 제안한다.
둘째, 참여적 지역 거버넌스의 이해당사자간의 상호작용 과정인 관리조정기구의 책임성, 갈등해결과정의 투명성이 확보될 때 갈등의 조정이나 해소에 기여할 수 있다. 이런 견지에서 본 연구는 주민 비선호시설과 관련된 홍보와 교육, 설명회의 개최, 이해 관계자간 관리체제 운영, 다양한 경제적 유인책 제시, 정보공개 등을 위한 관련규정의 마련을 제안한다.
셋째, 참여적 지역 거버넌스의 주체인 이해관계자의 가치관과 태도에 변화가 발생할 때 갈등의 조정이나 해소가 용이해 진다. 이런 견지에서 계획주체는 지역주민의 반대나 이견을 지역 이기주의로 치부해서는 안 된다. 또한 경제적 보상체계는 갈등조정의 핵심기제로 작용하므로 무리하거나 과도하지 않은 범위 내에서 보상기제로 합의를 이끌어 내는 것은 주민 비선호시설 입지갈등시 이해관계자의 태도를 바꾸는 중요한 요소로 작용할 것이다. 지역주민 또한 관련정책이나 계획을 과거 경험에 기초하여 폄하하는 우를 범해서도 안 된다. 오히려 지역주민들에게는 시설의 사회적 가치나 공익적 가치 등을 종합적으로 고려할 수 있는 인식의 전환이 요구되므로 사전계획 때부터 공공갈등 조정을 위해 이해관계자(정부, 지역주민, 시민사회)간 적극적인 사전협의를 이끌어 내는 것이 필요하다.

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