정부지원금 제도의 효율적 운영에 관한 연구 = (A)Study on the Efficient Management of Government Grant System

국문 초록 (Abstract)

본 연구에서는 정부지원금 제도의 효율적 운영과 관련된 세 가지 주제에 대하여 논의하였다. 본 연구에서 논의한 각각의 이슈들은 지방재정의 효율적 운영을 위해서 필요한 정보를 산출한다는 측면에서 중요하지만 지금까지의 연구들에서 상대적으로 소홀히 다루어지고 있는 주제들이다.
본 연구에서 다룬 주제는 첫째 보통교부세 산정에서 지방세의 추계오차가 보통교부세 배분에 미치는 영향 분석, 둘째, 보조금 증액이 자치단체 이월금 증가에 미친 영향 분석, 셋째, 지방교부세 제도변화가 자치단체의 재정지출구조에 미친 영향 분석이다.

1. 보통교부세 산정에서 지방세의 추계오차가 보통교부세 배분에 미치는 영향 분석

Chapter2의 목적은 보통교부세 산정에 있어 ① 지방세 추계오차로 인해 과다 혹은 과소 배정된 보통교부세 규모를 분석하고, ② 오차가 발생하게 되는 원인을 파악하여 ③ 지방세 추계오차의 개선 방안을 마련하는 데 있다.
보통교부세 산정의 기준이 되는 재정부족액은 보통교부세의 산정시점에서는 알지 못하는 미래의 재정 상태에 대한 예측이므로 필연적으로 오차가 포함된다. 오차는 보통교부세 제도의 효율성을 저해하므로 가능하면 줄이는 게 바람직하다. 특히 오차가 체계적 오차라면 발생 원인을 파악하여 시급히 개선하는 것은 매우 중요하다.
본 연구에서의 분석결과 지방세 추계에서 발생하는 오차는 상당히 큰 수준이었다. 2004년의 경우 22개 지방정부의 지방세가 25%이상 과소 추계되었고, 이로 인해 지방정부는 평균 116억원 정도의 보통교부세를 과다 배정받았다. 이는 보통교부세 평균 규모의 19% 수준이다. 그리고 다수의 지방정부에서 발생하는 지방세 추계오차는 추계모형에 외환위기와 같은 재정환경의 변화가 반영되지 못했기 때문에 발생하는 체계적 오차였다.
본 연구에서는 추계오차의 개선방안을 도출하기 위하여 다양한 추계모형을 설정하고 모형별로 추계오차의 발생정도를 상호 비교하였다. 분석결과를 기초로 할 때, 추계오차의 개선을 위해서는 추계모형의 개발과 함께 재정환경의 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 시스템의 구축이 필요하다고 판단하였다. 이에 따라 본 연구의 결론으로 재정상황 변화에 대한 분석이 가능한 전문가들로 구성된 위원회를 행자부 교부세팀 내에 두고 재정환경의 변화에 따라 정기적으로 추계모형을 수정할 필요가 있음을 개선방안으로 제시하였다.

2. 보조금 증액이 자치단체 이월금 증가에 미친 영향 분석

본 연구의 Chapter 3에서는 보조금이 자치단체의 이월금 발생을 자극하는 현상을 설명하고, 이를 개선하기 위한 방안에 대하여 논의하였다.
국고보조금과 시․도비보조금으로 구성되는 보조금은 특정 행정서비스의 공급을 늘릴 목적으로 용도와 지출기한을 정해 지원하는 조건부 지원금으로 특별히 자치단체의 이월금 발생을 자극할 이유가 없다. 또한, 보조금이 자치단체의 이월금 발생을 자극한다면, 이는 해당 자치단체에 필요한 것보다 더 많은 보조금이 지원되었음을 의미해 정부재원 배분에 왜곡이 발생하고 있음을 뜻한다. 본 연구에서 파악하기로는 이와 같은 현상이 발생하는 원인은 보조금의 배분주체가 자치단체에 비해 보조사업 수요에 대한 정확한 정보를 갖지 못하는 ‘정보 비대칭’의 문제가 발생하기 때문이다.
Chapter 3에서는 보조금이 자치단체의 이월금 발생을 자극하는지를 패널데이터를 이용해 분석하였다. 분석결과 첫째, 보조금은 시와 군 모두에서 자치단체의 이월금 발생을 자극하는 요인이며, 둘째, 보조금 가운데 국고보조금이 시․도비보조금보다 이월금 발생을 더 많이 자극하는 것으로 분석되었다. 본 연구에서는 보조금이 필요한 자치단체에 필요한 만큼만 지원되어 효율적으로 운영되도록 하기 위해서는 정보비대칭의 문제를 해결하는 것이 필요하다고 보았다. 따라서 보조금이 효율적으로 배분되도록 하기 위해서는 보조금 지원주체가 적정 보조금 규모에 대한 정확한 정보에 기반 하여 보조 사업을 배분할 수 있도록 현행 제도를 개선해야 함을 제시하였다.

3. 지방교부세 제도변화가 자치단체의 재정지출구조에 미친 영향 분석

본 연구의 Chapter 4에서는 지방교부세 제도변화로 인해 발생한 ‘재정운영에 대한 자치단체의 자율성 증진’이 ‘자치단체의 정책운영’에 미치는 영향을 재정지출 구조 변화 측면에서 분석하였다.
이를 위해서 본 연구에서는 첫째, 2000년과 2005년에 지방교부세 법정률의 상향조정으로 자치단체로 지원되는 지방교부세 규모가 증액과, 둘째, 2005년의 보건복지부 국고보조사업의 지방이양시 자치단체의 재정 운영에 어떤 변화가 발생하였는지를 분석하였다. 각각의 변화들은 특정 시점에서 재정운영에 대한 자치단체의 자율성이 신장된 것으로 재정분권 정도의 심화를 의미한다. 또한, 이것은 사회과학 분야에서는 쉽게 발생할 수 없는 자연 실험적 상황이 지방재정 운영과정에서 발생하였음을 뜻한다.
Chapter 4의 분석결과를 요약해서 살펴보면 다음과 같다.
지방교부세의 증액시점에서 자치단체의 개발정책 영역에 대한 별다른 변화가 없는 것에 비해, 사회복지 정책 영역에 대한 지출비중은 유의미한 수준에서 증가하였다. 그리고 사회복지 정책영역에 대한 지출비중 증가는 지방교부세 법정률의 상향조정 시점인 2000년과 2005년에만 이루어졌고, 이외의 연도구간에서는 별다른 변화가 발생하지 않았다.
또한, 이와 같은 결론은 2005년에 지방이양된 보건복지가족부의 국고보조사업에 대한 사업비 분석결과에서도 확인된다. 만일 경제적 제약에 의거하여 자치단체의 정책결정이 이루어진다면, 해당 사업들에 대한 사업비는 지방이양 이후 감소할 것이 예상되며, 관련 선행연구에서 논의되는 주장들도 이와 다르지 않다. 그러나 실제 이양사업에 대한 연도별 사업비 데이터를 통해 확인한 결과에서는 지방이양된 사업들의 총 사업비가 오히려 증액된 것으로 분석되었다.
이상에서 본 연구의 Chapter 4에서 실시한 실증분석 결과에서는 재정운영에 대한 자치단체의 자율성이 증진되는 경우 자치단체들은 사회복지 정책영역에 대한 지출을 강화하는 경향이 있다는 결론이 도출된다. 또한, 이는 자치단체의 정책결정에는 경제적 제약이 더 많은 영향을 미친다는 외국의 주요 선행연구들의 결과와는 상반되는 결과이며, 우리나라의 현실을 감안하면 상대적으로 정치적 제약가설이 우리나라에 더 부합된다는 것을 의미한다.

목차 (Table of Contents)

• Chapter 1. 정부지원금 제도의 효율적 운영 1
• 1. 정부지원금 제도 운영 기본현황 3
• 2. 정부지원금 관련 선행연구 검토 6
• 3. 본 연구에서 다루는 세 가지 주제 11
• Chapter 2. 보통교부세 산정에서 지방세 추계오차의 발생원인과 추계오차가 보통교부세 배분에 미치는 영향 분석 15
• Ⅰ. 서론 17
• Ⅱ. 보통교부세제도 하에서의 지방세 추계방식과 오차발생 규모 20
• 1. 지방세 추계방식 20
• 2. 지방세 추계오차 발생규모, 오차발생의 체계성 21
• Ⅲ. 추계오차 발생원인 27
• 1. 추계오차 발생 원인에 대한 선행연구 검토 27
• 2. 미국의 지방세 추계방법 30
• 3. 지방세 추계오차 발생의 원인 탐색 32
• 4. 지방세 세목별 평균세입규모의 연도별 변화 35
• Ⅵ. 분석대상, 데이터, 추계모형 45
• 1. 분석대상, 데이터 45
• 2. 추계모형 46
• Ⅴ. 추계모형별 추계오차와 오차의 체계성 비교 49
• 1. 모형별 추계오차의 상호 비교 49
• 2. 추계오차의 체계성 비교 55
• Ⅵ. 결론 : 추계오차 개선방안의 모색 57
• Chapter 3. 보조금이 자치단체의 이월금 발생에 미친 영향 분석 61
• Ⅰ. 서론 63
• Ⅱ. 이론적 논의 66
• 1. 정부지원금 그리고 자치단체의 이월금 발생에 관한 연구경향 66
• 2. Fungibility 가설과 이월금 발생 69
• 3. 불안정한 재정상황하에서의 재정지출 지연 전략과 이월금 발생 73
• 4. 자치단체의 예산극대화 동기와 이월금 발생 74
• Ⅲ. 이월금 제도와 보조금 제도의 운영상 특징 76
• 1. 이월금 제도의 운영상 특징 76
• 2. 보조금제도의 운영 특성 : 사무배분 80
• 3. 보조금제도 운영 82
• Ⅵ. 분석방법 : 방법론, 연구대상, 데이터 95
• 1. 방법론 95
• 2. 연구대상 및 데이터 101
• Ⅴ. 실증 분석결과 103
• 1. 변수들의 기술통계 분석 결과 103
• 2. 패널데이터를 이용한 분석 108
• 3. 국고보조금 증액과 자치단체 자체사업비 규모의 변화 114
• Ⅵ. 결론 118
• Chapter 4. 지방교부세 제도변화가 자치단체의 재정지출구조에 미친 영향 분석 121
• Ⅰ. 서론 123
• Ⅱ. 이론적 논의 127
• 1. 선행연구에서 사용하는 자치단체 정책영역 분류 127
• 2. 우리나라 자치단체의 정책운영과 기존분류의 적용 가능성 : 가설도출 130
• Ⅲ. 지방교부세와 분권교부세 제도 운영 142
• 1. 지방교부세 제도의 변화 142
• 2. 법정율 상향조정과 재정운영에 대한 자치단체의 자율성 증가 145
• 3. 분권교부세 제도 도입과 재정운영 150
• Ⅳ. 분석모형, 변수의 조작화, 데이터 154
• 1. 법정률 상향조정의 영향 : 분석방법, 변수의 조작화 및 분석모형 154
• 2. 법정률 상향조정의 영향 : 분석대상 및 데이터 165
• 3. 분권교부세 제도 도입의 영향 분석 165
• Ⅴ. 지방교부세 법정률 증가가 자치단체의 재정지출구조에 미친 영향 분석 170
• 1. 기술통계 분석결과 170
• 2. 회귀분석을 이용한 분석결과 182
• Ⅵ. 보건복지부 국고보조사업 지방이양과 사업비 규모 변화 204
• 1. 경상적 수요와 비경상적 수요 사업의 사업비 변화 204
• 2. 복지정책 영역별 사업비 변화 209
• Ⅶ. 결론 215
• 1. 지방교부세 법정률 증가가 자치단체의 재정운영에 미친 영향 분석 215
• 2. 보건복지부 국고보조사업의 지방이양이 사업별 사업비 규모에 미친 영향 219
• Chapter 5. 분석결과의 종합 221
• 1. 보통교부세 산정에서 지방세의 추계오차의 발생원인과 추계오차가 보통부세 배분에 미치는 영향 분석 223
• 2. 보조금 증액이 자치단체 이월금 증가에 미친 영향 분석 224
• 3. 지방교부세 제도변화가 자치단체의 재정지출구조에 미친 영향 분석 225
• 4. 연구의 한계와 후속연구의 제안 227
• 참고문헌 229
• Abstract 263