자치경찰 사무의 성질과 합리적 사무배분방안에 관한 연구 : 2005년 정부발의「자치경찰법안」을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

현대행정은 세계화․정보화․지식화의 외부환경과 시민사회의 성숙으로 분권화된 행정과 성과지향적인 행정으로의 변화에 직면해 있다. 전통적으로 공공의 안녕과 질서에 대한 위험을 예방하고 장해를 제거하는 경찰 또한 예외는 아니다. 경찰 창설이후 지속되어온 자치경찰제 논의가 ‘시행할 것이냐 말 것이냐’의 가부의 문제가 아니라 이제는 ‘어떻게 실시하느냐’는 방법론으로 전환된 것에서도 이러한 변화를 실감하게 된다.
2003년 출범한 참여정부는 한시법인 ‘지방분권특별법’을 제정, 자치경찰제의 도입을 ‘국가의 의무사항’으로 규정하고, 행정자치부에 부처통합 ‘자치경찰제 실무추진단’을 설치하여 정부안으로 「자치경찰법(안)」을 마련, 2005년 11월 국회에 제출하였다. 자치경찰에 대한 논의가 일부 학계의 연구나 언론에서의 관심수준을 떠나 국민적 공론의 장으로 넘어간 것이다.
자치경찰제는 ‘지방자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민의 의사에 기하여 치안임무를 자주적으로 수행하는 제도’이다. 그만큼 주민의 참여를 바탕으로 지역특성에 적합하고 주민의 의사에 부응하는 치안행정이 구현될 것이며 지방행정과 치안행정과의 연계성을 높여 지방자치의 완성도를 높일 수 있을 것이다. 그러나 자치경찰제는 국가경찰제를 유지하고 있는 우리나라에서 치안시스템의 일대 변혁을 가져올 혁명적인 과제인 만큼 치안질서를 정책의 시험 대상으로 삼는 경솔함과 무모함의 어리석음을 경계하고 국민적 합의를 거쳐 신중하게 시행되어야 한다.
본 논문은 자치경찰제 도입과 관련하여 법리적으로 고찰이 필요한 자치경찰이 수행하는 사무의 내용과 법적 성질 그리고 사무배분방법을 2005년 정부발의「자치경찰법(안)」을 대상으로 연구하였다. 자치경찰법안은 국가경찰의 현재의 기구와 기능을 그대로 유지하면서, 시․군․자치구에 ‘자치경찰대’라는 직속기구를 설치하여 주민생활과 밀접한 지역의 생활안전․교통․경비업무와 특별사법경찰관리 사무를 수행하는 이원적 모델로 구성되어 있다. 국가경찰의 사무수행을 배제하지 않음으로써 자치경찰은 국가경찰과 동일한 지역에서 동일한 사무를 수행하게 된다. 이에 따르는 문제를 해결하기 위해 대통령령이 정하는 기준이라는 제한이 있기는 하지만, 경찰서장과 시장․군수․구청장이 협약을 통해 역할분담 및 사무수행방법을 정하도록 하고 있다.
본 논문에서는 자치경찰의 사무성질을 규명하기 위해 헌법 제117조 1항에서 규정하고 있는 ‘주민의 복리에 관한 사무’에 대한 해석론과 관련, 자치경찰제 위헌론에 대해 살펴보고, 국가사무와 자치사무로 분류하는 전통적 사무이원론에 대한 비판적 검토와 함께 공동사무에 대한 새로운 인식의 전환이 필요함을 제기하였다. 또한 외국의 자치경찰에 대한 비교법적인 연구를 위해 영국, 미국, 일본 등 널리 알려진 국가이외에 유럽형 모델이라고 할 수 있는 프랑스, 스페인, 이탈리아의 지방자치체제와 자치경찰형태 및 사무내용을 검토하였다. 그 결과, 자치경찰의 지역치안사무는 주민의 복리에 관한 사무이면서 동시에 국가의 안녕과 질서유지라는 이중적 성격으로 인해 위임사무 또는 고유사무로 분류할 수 없고, 국가와 자치단체의 ‘공동사무’로 이해하여야 한다고 본다. 그래야만 자치경찰의 자율성을 보장하면서 국가가 최후의 보충적 개입을 통해 ‘삶의 질’을 향상하고 ‘안전’에 대한 국민적 욕구를 충족할 수 있는 제도적 기반을 갖출 수 있기 때문이다.
이어 ‘협약’이라는 새로운 제도를 통한 사무배분의 가능성에 대해 ‘공법상 계약’으로 협약의 성질을 이해하고, 공동사무를 국가사무와 자치사무로 분류하는 기능을 수행하는 것으로 파악하였다. 다만, 사무배분의 보충성 원리를 적용한 협약의 일반적 준칙을 입법적으로 마련하여 권한과 책임을 명확히 할 필요가 있음을 개선안으로 제시하였다.
참여정부에 이어 이명박 정부에서도 자치경찰제를 국정과제로 채택하였으며, 2008. 2. 29 종전의「지방분권특별법」을「지방분권촉진에 관한 특별법」으로 전부개정하면서 자치경찰제 도입을 ‘국가의 의무’로 재지정 하였다. 이제 다시 새롭게 논의되는 자치경찰제에 대해 심도 있는 검토와 연구로 법리적 논리를 정립하는 등 우리나라 실정에 적합한 자치경찰제 모델 구현을 위한 법제 연구가 더욱 활성화되기를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법과 한계 4
• 제2장 지방자치와 자치단체의 사무 6
• 제1절 지방자치의 개념 6
• 1. 지방자치의 의의와 본질 6
• 2. 지방자치의 제도적 보장과 제한 8
• 1) 헌법적 보장의 의미 8
• 2) 헌법적 보장의 내용과 한계 9
• 제2절 사무구분에 관한 이론적 고찰 12
• 1. 이원적인 사무체계 12
• 1) 자치사무 13
• 2) 위임사무 14
• 3) 사무유형 분류의 실익 16
• 2. 일원적인 사무체계 18
• 1) 일원적 사무체계론의 발전 18
• 2) 일원론의 사무구분 19
• 3. 소 결 21
• 제3절 공동사무 24
• 1. 기능적 자치론과 공동사무개념의 대두 24
• 1) 독일의 지방자치제도 24
• 2) 기능적 자치론의 대두배경 25
• 3) 공동사무의 창안 26
• 2. 독일의 공동사무 27
• 1) 개념 27
• 2) 공동사무의 내용 27
• 3. 일본의 공관사무 28
• 4. 우리나라에서 공동사무의 실태 30
• 1) 공동사무의 개념 30
• 2) 공동사무의 문제점 31
• 5. 소 결 32
• 제4절 국가와 지방자치단체사이의 사무배분 33
• 1. 지방자치법 규정 33
• 2. 사무배분의 원칙 34
• 1) 불경합성의 원칙 34
• 2) 보충성의 원칙 35
• 3) 사무의 포괄적 배분의 원칙 35
• 4) 차등배분의 원칙 36
• 5) 행‧재정지원 병행의 원칙 36
• 3. 사무배분의 기준 37
• 4. 수권방식 38
• 1) 개별적 수권방식 38
• 2) 포괄적 수권방식 38
• 3) 절충적 수권방식 39
• 5. 현행 사무배분에 있어서의 문제점 39
• 1) 중앙집권성과 위임사무의 과다 39
• 2) 사무구분의 곤란성 40
• 3) 법규의 미비 40
• 제3장 자치경찰제의 이론적 배경 42
• 제1절 자치경찰제의 개념 42
• 1. 경찰의 개념 42
• 1) 형식적 의미의 경찰과 실질적 의미의 경찰 42
• 2) 행정경찰과 사법경찰 43
• 3) 보안경찰과 협의의 행정경찰 44
• 4) 영‧미의 서비스 개념이 도입된 경찰개념 45
• 2. 자치경찰의 개념과 유형 46
• 1) 자치경찰의 개념 46
• 2) 자치경찰의 유형 47
• 제2절 자치경찰의 이념 50
• 제3절 자치경찰제의 헌법적 타당성 51
• 1. 자치경찰제의 논의경과와 헌법 적합성 51
• 2. 자치경찰 위헌론과 합헌론 52
• 1) 자치경찰 위헌론 53
• 2) 자치경찰 합헌론 53
• 3. 소 결 54
• 제4장 외국의 자치경찰제 57
• 제1절 영미의 자치경찰제 57
• 1. 정치행정체제와 지방자치제도 57
• 2. 영국의 자치경찰제도 58
• 3. 미국의 자치경찰제도 60
• 제2절 일본의 자치경찰제 61
• 1. 정치행정체제와 지방자치제도 61
• 2. 경찰제도 62
• 1) 구 경찰법하의 경찰제도 62
• 2) 신 경찰법하의 경찰제도 63
• 제3절 프랑스의 자치경찰제 65
• 1. 정치행정체제와 지방자치제도 65
• 2. 국가경찰의 조직과 사무 67
• 1) 경찰의 종류 67
• 2) 국가경찰의 근거법 67
• 3) 임무 69
• 3. 자치경찰의 조직과 사무 69
• 1) 자치경찰의 법적근거 69
• 2) 주요사무 71
• 3) 자치경찰운영 73
• 제4절 스페인의 자치경찰제 74
• 1. 정치행정체제와 지방자치제도 74
• 2. 국가경찰제도 75
• 3. 자치경찰 78
• 1) 법적근거 78
• 2) 주정부의 자치경찰 78
• 3) 시의 자치경찰 80
• 제5절 이탈리아의 자치경찰제 82
• 1. 정치행정체제와 지방자치제도 82
• 2. 국가경찰체제 83
• 3. 자치경찰 84
• 1) 설치근거 84
• 2) 사무 85
• 제6절 시사점 86
• 제5장 자치경찰 사무의 성질 90
• 제1절 경찰사무의 분석과 사무배분 90
• 1. 국가경찰사무의 법적근거 90
• 2. 경찰청 조직에 따른 사무분류 92
• 1) 경무업무 93
• 2) 생활안전업무 93
• 3) 수사업무 95
• 4) 경비업무 96
• 5) 교통업무 97
• 6) 정보업무 99
• 7) 보안업무 100
• 8) 외사업무 101
• 3. 경찰사무의 사무배분방안 102
• 제2절 참여정부의 자치경찰제 모형 104
• 1. 자치경찰 도입 배경 104
• 2. 자치경찰법안의 주요내용과 평가 106
• 1) 도입단위와 선택적 실시 106
• 2) 독임제와 지역주민의 참여 확대 107
• 3) 국가경찰과 자치경찰과의 관계 109
• 4) 자치경찰사무와 협약 110
• 제3절 자치경찰법안의 자치경찰사무 성질 111
• 1. 문제의 제기 111
• 2. 자치경찰의 사무와 권한 112
• 3. 자치경찰사무의 성질 114
• 1) 지방자치법과의 관계 114
• 2) 배타적자치사무로 일반적 경찰사무의 가능성 116
• 3) 공동사무의 가능성 117
• 4) 특별사법경찰사무와 일반사법경찰사무와의 관계 120
• 5) 자치경찰에 대한 지도‧감독‧감사의 문제 121
• 6) 국가배상의 문제 122
• 제4절 소 결 123
• 제6장 협약과 사무배분 126
• 제1절 문제의 제기 126
• 제2절 자치경찰협약의 법적성질 127
• 1. 협약의 개념 127
• 2. 공법상 계약 127
• 1) 공법상 계약의 개념 127
• 2) 공법상 계약의 특징 128
• 3) 공법상 계약의 종류 129
• 4) 공법상 계약의 자유성 129
• 3. 소결 130
• 제3절 협약을 통한 사무배분의 가능성 131
• 1. 정부조직 법정주의와의 관계 131
• 2. 권한의 위임위탁 및 사무이양과의 구분 132
• 3. 제주특별자치도 자치경찰의 사례 134
• 4. 소결 136
• 제7장 결 론 139