韓國警察의 分權化에 관한 硏究 = (The) study on the decentralization of Korea national police system

국문 초록 (Abstract)

한국경찰의 경찰권은 일제강점기간 동안 대륙법계인 일본의 전제적 국가경찰체제와 해방 후 미 군정청의 주도로 한국경찰을 중앙집권적 국가경찰체제로 창설되어 변함없이 지금까지 운용해 왔다. 중앙집권적인 국가경찰제도가 갖는 여러 긍정적인 측면에도 불구하고 우리나라에서의 자치경찰제도에 대한 논의는 1945년 경찰 창설 당시로 거슬러 올라간다. 그러나 이러한 논의는 건국 이후의 시대적 상황과 유신정권 시대까지는 제대로 활발하게 진행될 수 없었다. 단일의 국가경찰의 단점을 개선하려는 정책적 노력이 미군정청당시부터 부단히 제기되어 왔고 특히 최근에는 기초단위의 자치경찰제도입법(안)을 마련하여 지난 17대 국회에 상정되었으나 통과직전에 도입단위의 문제점을 이유로 시도지사공동으로 광역단위도입을 골자로 하는 다른 안이 제시되면서 입법절차가 보류되었고 지난 5월 제18대 국회가 개원됨으로써 자동적으로 폐기되었다.
자치경찰제도 도입의 실패는 두 가지의 의문점을 갖게 하는데, 먼저 지방분권화를 결정하지 못하는 원인에 대한 것이고, 다른 하나는 분권화가 과연 바람직한 것인가 하는 것이다. 여기에서 경찰권의 집권화 대 분권화 간에 가치충돌이 발생하게 된다. 경찰서비스가 갖추어야 할 원칙으로 배분성, 속도성 및 효과성을 일컫고 있다. 그렇다면 지방분권화된 경찰력은 효과적일 수 있을까? 이러한 경찰체계의 중앙집권화 대 지방분권화 문제는 세계적으로 각국이 당면한 문제이다. 우리나라의 경우를 보면 1980년 이후 자치경찰제도에 대한 논의가 진행되었고, 최근 노무현 정부 하에서는 정부가 제안한 기초자치단체 중심의 자치경찰제도 안과 야당 및 시도지사협의회가 제안한 광역 및 기초자치단체 단위의 자치경찰제도 안이 제기되어 갈등을 빚은 바 있다.
「정부안」은 현행 국가경찰의 체제를 그대로 유지한 채 시장·군수·구청장 직속으로 자치경찰대를 설치한 후 종래 보건·위생, 환경 등 시군구의 단속업무를 자치경찰대로 하여금 수행토록 하는 것을 그 핵심적 내용으로 하는바, 이러한 방안은 민생치안범죄를 주민의 근거리에서 신속하게 예방하는 것을 목표로 도입하고자 했던 자치경찰제도의 설치목적과 부합되기 어려운 면이 있다. 반면 야당이 제안한「유기준 의원안」은 정부가 입법예고한 기초자치단체 단위의 제한적 기능을 수행하는 자치경찰제도에 대한 의문에서 출발한 것이라고 할 수 있다. 두 가지 대안을 둘러싼 갈등은 결국 경찰권을 집권화하느냐 아니면 분권화 하여야하는 문제로서 쉽게 결정되기 어려운 단계를 넘어 딜레마 상황에 빠지게 되어 정책선택에 실패하고 말았다. 일면에서 보면 중앙집권적 경찰은 개인의 자유에 위험요소로 보이고 다른 면에서 보면 분산은 비효율로 보인다. 이러한 양 대안이 갖는 상충하는 가치가 어느 하나를 선택하더라도 필연적으로 초래할 기회손실을 우려하여 결정이 어려운 딜레마에 빠지게 수밖에 없다.
본 연구의 목적은 그동안 자치경찰제도의 도입을 둘러싸고 전개되었던 논의를 두가지 대안을 중심으로 분석하여 선택가능한 제도모형을 탐색하는데 있다. 각 대안이 갖는 가치와 논리, 제도모형을 비교하고 문제점을 규명함으로써 우리 사회에서 요구되는 자치경찰제도의 모형을 제시하는데 의의가 있다고 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea national police power and organization system had been established in the period of Japanese pressured occupation as a Japanese national arbitrary police system extract from the lineage of Continental Law and had been operated until the liberation of Korea, and after Japanese colonial period, U.S.A. military administrative government agency led to the establishment of the scheme and has been operated without any change in management so far.
Because the centralized single national police power system has inevitably shortcomings, a lot of political efforts has been trying to improve single unity national police power to regional or institutional decentralized police system from the time of U.S.A. military government. Many policy processes had been driven constantly for improving since at the time. In particular, the legislation to create a local autonomous police force system was introduced at the 17th National Assembly recently, but because of the problem of regional autonomous government units, the municipal and province governors introduced jointly by police power system which aims to offer another alternative to the legislative process was pending. But as the opening of the 18th National Assembly last May, the law bill of the local autonomy police was sticking obsolete automatically.
The purpose of this thesis research is from the beginning of the establishment of the police to until now, the difficult situation of a policy decision-making for decentralization recognize as a dilemma theory and last government proceed the policy consultation through the basic unit of policy-making process for the introduction of local autonomous police by the middle of the local police working with a report on the contents and the final decision-making process for the sample of the network model to analyze the concepts of Practical business proceeding group, an affiliated organization, Government Administration and Home Affairs (now Ministry of Public Administration and Society).
We invoke Dilemma theory model for specific access in theoretical discussion and grasp the problem issue of police decentralization and then inconsequent policy action will be come out as a appearance of counter behavior.
In addition, we analyze the network structure phenomenon made of between policy units in the course of policy decision process and legislation for introduction of local autonomous police policy-process as a policy network model by erecting an analysis frame and variable in last government. How to work through: 1. Definition of decentralization of the police. 2. The trend of research and searching of discrimination through leading study. 3. The social context and change of situation about the ploicy dillema and counter policy of police decentralization and searching for each nation's history of police system made by the Anglo-American Law, by the Continental Law, by the Compromise Law between above. 4. Recognition of Dillema situation result from complicated problem between Police centralization versus decentralization of the value. 5. Analysis of policy phenomenon as a dillema and counter-policy from the beginning of the establishment of Police in South Korea to last government 6. Analysis of act by Social community, Opposition, Local autonom- oous entity, Central government, The police Agency and President through analysis of policy network for introduction of local autonomous police and the preferences(benefit) of actors (understand) the relationship, the policy of the decision-making process and policy characteristics of the interaction of actors.
The policy process of dilemma and policy network process of identifying the theoretical problems and excessive diversified operation of Local autonomous police by last government's legislation and maintain the current status of decentralization and the police like to decentralized model in the spirit of the analysis is inappropriate. By the draft of senator Yoo-gijun to become a police officer with the police and the weak national police as a model to relegate them or the police itself, as opposed to the introduction of the ruling clique to realize that the analysis was difficult.
Based on this analysis of the policy proposals as a model of hybrid Local autonomous police. The contents of the proposals and consider the elements and the significance of Korea to find a model of the hybrid Local police organizations and Local police did not compromise the fundamental principles of the system to accept the US military administration to review of the police, the optical models subtitle of the National Police Agency's jurisdiction Activation of the way and the Committee of the demarcation to accept the application of South Korea's hybrid model of the police organization as a modeling policy proposals.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 3
• 제2장 연구의 이론적 배경 = 5
• 제1절 경찰분권화의 의의 = 5
• 1. 경찰집권화와 경찰분권화 = 5
• 2. 경찰제도상 경찰의 개념과 특징 = 6
• 3. 경찰제도의 장·단점 비교 = 8
• 제2절 경찰분권화 가치의 복잡성 = 12
• 1. 경찰집권화의 가치를 옹호하는 논거 = 12
• 2. 경찰분권화를 가치를 옹호하는 논거 = 15
• 3. 경찰집권화와 경찰분권화의 가치의 상충성 = 18
• 제3절 분석의 틀 정립을 위한 이론적 논의 = 19
• 1. 선행연구의 검토 = 19
• 2. 분석틀의 정립을 위한 논의 = 20
• 제3장 외국경찰의 경찰집권화와 경찰분권화 사례 = 27
• 제1절 영미법계 경찰의 집권화 = 27
• 1. 영국 = 27
• 2. 미국 = 31
• 제2절 대륙법계 경찰의 분권화 = 35
• 1. 독일 = 35
• 2. 프랑스 = 39
• 3. 스페인 = 42
• 제3절 분권화와 집권화의 절충적 통합: 일본 = 46
• 1. 일본경찰의 절충적 통합과정 = 46
• 2. 일본경찰체제의 특성 = 50
• 3. 일본 경찰조직의 구조 = 53
• 제4장 한국의 경찰분권화의 과정분석 = 61
• 제1절 자치제 실시 이전(1948-1995)의 분권화 논의과정 = 61
• 1. 건국초기 경찰중립화의 딜레마와 정책대응 = 61
• 2. 5·6공화국의 경찰분권화의 딜레마와 정책대응 = 68
• 제2절 지방자치제 실시 이후(1995-김대중 정부)의 분권화 논의과정 = 71
• 1. 김영삼 정부의 경찰분권화 시도 = 71
• 2. 김대중 정부의 경찰분권화 시도 = 73
• 제5장 노무현 정부의 자치경찰제도 도입과정의 분석 = 85
• 제1절 자치경찰제도 도입의 배경 = 85
• 1. 노무현 정부의 지방분권 추진 = 85
• 2. 자치경찰제도 도입에 대한 제반 논쟁점 = 86
• 3. 정부 내 자치경찰법안의 결정 = 93
• 제2절 노무현 정부 자치경찰법안의 성격 = 99
• 1. 기초자치단체 단위의 자치경찰제도 = 99
• 2. 사무배분 및 조직관리 = 100
• 제3절 광역자치단체단위 자치경찰제도의 성격 = 103
• 1. 대안적 자치경찰제도 제안의 배경 = 103
• 2. 대안적 자치경찰제도의 성격 = 107
• 제4절 두 가지 자치경찰제도 대안의 비교분석 = 112
• 1. 노무현 정부안(기초단위도입)과 유기준 의원안(광역·기초 공동도입)의 비교 = 112
• 2. 노무현 정부안(기초단위도입)의 문제점 = 113
• 3. 유기준 의원안(광역·기초공동도입)의 문제점 = 122
• 제6장 정책적제언 = 127
• 제1절 기초단위 자치경찰제도 도입안 = 128
• 1. 기초단위 자치경찰제도 도입안의 의의 = 128
• 2. 기초단위 자치경찰제도 도입모형 = 129
• 제2절 광역단위 자치경찰제도 도입안 = 132
• 1. 광역단위 자치경찰제도 도입안의 의의 = 132
• 2. 광역단위 자치경찰제도 도입모형 = 133
• 제3절 절충적 자치경찰제도 도입안 = 137
• 1. 절충적 자치경찰제도 도입안의 의의 = 137
• 2. 절충적 자치경찰제도 도입모형 = 138
• 제7장 결 론 = 150
• 참고문헌 = 153
• ABSTRACT = 163