손실보상에 관한 연구 : 영농보상을 중심으로 = (A) study on the compensation for loss : focused on the compensation of farming

국문 초록 (Abstract)

행정상 손실보상에 관한 논의는 헌법 제23조 제3항으로 토지가 갖는 공공성，유한성，그리고 고정성으로서의 특성에 비추어，공공의 필요에 이용하기 위해 행해지는 토지에 대한 침해를 허용하고 있다. 이는 공용 수용법리가 토지 소유권에 대한 침해와 관련하여 발전되어온 배경이기도 하다. 헌법 이하의 법제는 한편으로는 공공의 필요에 의해 행해지는 적법한 재산권 침해를 인정하고 있으며，다른 한편으로는 토지 등의 수용에 있어서 손실보상의 기준으로 정당보상을 천명하고 있어 보상법률주의에 의거하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하"토지보상법"이라 한다)」은 이러한 정당보상의 실현을 위하여 일정한 보상가격의 평가기준 등을 규정하고 있다.
최근 10년간(1998 ~ 2007년) 공공사업 등을 시행하기 위하여 국가·지방자치단체 및 정부투자기관 등의 취득한 토지는 면적은 1,731,927㎢로서 116조 4860억원 보상액을 지급되었으며 <표2-3참조>여기에 영농보상으로 10년간 지급한 보상액은 1조9천억원으로 토지보상과 지장물보상 다음으로 많이 지급되었음에도 불구하고 영농보상의 대상이 되는 농지의 범위가 명확하지 않고，영농보상과 관련하여 실제 재배작물별 소득에 관계없이 도별 농가평균농작물총수입을 기준으로 산정하도록 제도를 개선하고 객관적 자료를 통하여 실제소득을 확인할 수 있는 경우에는 실제소득을 기준으로 보상하도록 국토해양부 고시 제2003-44호 「농산물실제소득인정기준」을 두고 있으나 농산물의 유통구조상 객관적 자료를 통한 실제소득을 입증할 수 있는 농민이 적어서 실제소득 입증자와 미입증자간에 보상금의 차이가 너무 커서 형평성 문제가 발생하고 있다.
보상법 시행규칙 제48조 제2항의 경우 실제소득입증자료의 확대는 「유통산업발전법」 제17조 제1항에 의한 우수체인사업자가 발행한 자료 및 「농작물재해보험법」에 의한 농작물재해보험 자료를 인정하도록 하고 농작물총수입은 실제소득이 소득자료집의 해당작물 등의 소득의 1.3배를 초과하는 경우에는 1.3배를 기준으로 산정하도록 하여야 할 것이며，그리고 산정기준의 경우에도 농가등록제가 도입되어 보상기준일 당시의 재배작물을 확인할 수 있게 되면 재배작물별 평균소득을 기준으로 하되，해당작물이 소득자료집에 등재되어 있지 않은 경우에 한하여 작물군의 평균소득을 기준으로 영농보상액을 산정하도록 하여야 한다고 본다. 다만 이 경우 영농보상금총액에서는 변동이 없으나，작물에 따라서는 보상액의 차이가 심해지므로 사전에 농민들에게 그 내용을 공개하고 충분히 논의하여 합의를 도출한 후에 시행하는 사전 절차가 필요하다. 그 다음으로는 영농보상방법을 개선하고 농가등록제를 도입하여 영농보상 산정기준을 재배작물별 평균소득으로 변경하는 경우 대부분의 농지 및 농가의 보상액이 낮아지며 재배작물간의 보상금액의 차이가 현격하게 된다는 문제점 및 현행 영농보상의 보상기간이 2년으로 다른 보상항목에 비하여 장기라는 문제점 등을 해소하기 위해서 현행 규칙 제48조 제1항을 존속시키고，제2항을 소득자료집에 의한 재배작물별 평균소득의 1년분이 농가평균농작물총수입의 2년분을 초과하는 경우에는 재배작물별 평균소득의 1년분으로 하는 방안이 필요하다고 본다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Regarding the discussion on the compensation for a loss caused by public services，Paragraph 3，Article 23 of the Constitution，it allows any infringement of property rights to serve public needs， in consideration of public，limited，and fixed nature of land. This is also the background on how legal principles for public expropriation have developed in relation to the infringement of property rights. Whereas laws under the Constitution permit legal infringement of property rights to meet public needs，they set out due compensation as a standard for loss compensation regarding expropriation of land. Accordingly，subject to the principle of compensation under the law，the Law on the Acquisition of Land for Public Works and Compensation (hereinafter called "the Compensation Law") provides for appraisal criteria of a certain amount to realize due compensation.
For the recent 10 years (1998 ~ 2007)，the total land area acquired by central/local governments and government-funded institutions for public works amounted to 1,731,927㎢ for which 116,486 billion Korean won of compensation was paid (see the "table 2-3") among which farming compensation paid for the ten years reached 1,900 billion Korean won，following compensation for land and affected structures in ranking of compensation money. However，there is no clearly defined scope of farming compensation. Despite the Notice No. 2003-44 of the Ministry of Land，Transport，and Maritime Affairs，"the Standard for Actual Income of Agricultural Products" stipulating that if actual income can be identified using objective data，under an improved system in which compensation money is calculated by average total income of farmers by region，regardless of actual income by crop in relation to farming compensation，compensation must be made on the basis of actual income，only a small number of farmers can prove their actual income using objective data due to the distribution system of agricultural products，and the issue of equality has been raised because there is a huge gap in compensation amount between those who can prove their actual income and those who cannot.
Paragraph 2，Article 48 of the Enforcement Rules of the Compensation Law set forth that evidence to prove actual income shall be expanded to cover materials issued by exemplary chain operators under the Paragraph 1，Article 17 of the "Law for the Development of the Distribution Industry" and crops damage insurance materials under the "Crops Damage Insurance Law"， and that total income of crops shall be calculated on the basis of the 1.3 times of income，if actual income exceeds 1.3 times of income from crops listed in income data book. Also，as far as calculation criteria were concerned，if the farmer registration system is introduced and crops being grown as of the date of compensation can be identified，average income by crops shall be the basis，provided that only when respective crops are not in the income data book，farming compensation is calculated on the basis of average income by crops category. However，in this case， there is no change to total farming compensation，but it is necessary to take prior actions such as making details known to farmers well in advance，having enough discussion to reach an agreement before putting the system in place because the difference of compensation amount become wider depending on crops.
Next，the Compensation Law should be improved，with a farmer registration system introduced so that problems with the current compensation scheme; that is，if the standard for farming compensation calculation is changed into average income by crops，compensation amount for most farmlands and farmers decreases，and the difference of compensation among crops becomes wider. Furthermore，the current two-year period of farming compensation is relative long，compared with other compensation items. To solve these problems，it is considered necessary to maintain the current provision under Paragraph 1，Article 48 of the Rule and use one-year average income by crops as a basis for compensation，if one-year average income by crops based on the income data book exceeds average income for 2 years of average total income of crops of farmers.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 = 1
• 제 1 절 연구의 목적 = 1
• 제 2 절 연구의 범위와 방법 = 3
• Ⅰ. 연구의 범위 = 3
• Ⅱ. 연구의 방법 = 4
• 제 2 장 재산권 침해에 대한 손실보상 = 6
• 제 1 절 손실보상의 의의와 근거 = 6
• Ⅰ. 손실보상의 의의 = 6
• Ⅱ. 손실보상의 근거 = 7
• 1. 이론적 근거 = 7
• 2. 법적 근거 = 10
• 제 2 절 손실보상의 요건 = 28
• Ⅰ. 재산권의 공권적 침해(공용수용 · 사용 또는 제한) = 28
• 1. 재산권의 의미 = 28
• 2. 공권적 침해 = 29
• Ⅱ. 공공의 필요 = 29
• Ⅲ. 적법성(법률의 근거) = 30
• Ⅳ. 보상규정 = 31
• Ⅴ. 특별한 희생 = 31
• 1. 경계이론 = 33
• 2. 분리이론 = 37
• 3. 보상의무 있는 재산권의 내용규정 = 38
• 4. 판례의 태도 = 42
• 5. 소결 = 45
• 제 3 절 손실보상의 일반적 기준과 방법 = 47
• Ⅰ. 손실보상의 일반적 기준 학설 = 48
• 1. 완전보상설 = 48
• 2. 상당보상설 = 48
• 3. 절충설 = 49
• 4. 판례의 태도 = 49
• 5. 소결 = 52
• Ⅱ. 손실보상의 방법 = 53
• 제 4 절 손실보상금의 지급현황 = 54
• Ⅰ. 손실보상금 지급현황 = 54
• Ⅱ. 영농보상금의 지급현황 = 58
• 제 3 장 영농보상제도 = 60
• 제 1 절 영농보상의 의의와 내용 = 60
• Ⅰ. 영농보상의 개념 및 성격 = 60
• 1. 영농보상의 개념 = 60
• 2. 영농보상의 성격 = 61
• Ⅱ. 영농보상의 연혁 = 63
• 1. 실농보상을 대체 농지의 구입에 소요되는 기간의 일실손실 = 63
• 2. 실농보상을 기대이익의 상실로 파악한 때 일실손실 = 66
• 3. 실농보상을 농업의 상실에 따른 대체 작업을 얻는데 소요되는 경비로 파악한때 = 70
• 4. 보상액을 객관적 자료를 실제 소득으로 인정한 때 = 72
• Ⅲ. 영농보상의 내용 = 74
• 1. 영농보상의 요건 = 74
• 2. 영농손실액의 산정 = 78
• 3. 보상의 청구 및 불복절차 = 80
• 제 2 절 영농보상의 이론적 근거 = 83
• Ⅰ. 헌법상 재산권보장의 원칙 = 84
• 1. 헌법의 규정 = 84
• 2. 외국의 헌법규정 = 86
• 3. 재산권의 범위 = 93
• 4. 재산권의 법적 성격 = 95
• 5. 재산권보장의 내용 = 99
• Ⅱ. 생활보상적 성격의 영농보상 = 104
• 1. 생활보상의 의의 = 104
• 2. 생활보상에 대한 학설 = 105
• 3. 생활보상의 필요성 = 107
• 4. 생활보상의 근거 = 109
• 5. 생활보상의 내용 = 116
• 6. 생활보상의 성격 및 특색 = 118
• 제 3 절 외국의 농업보상 제도 = 120
• Ⅰ. 미국의 농업보상제도 = 120
• 1. 농업보상의 법적 근거 = 120
• 2. 농업보상의 구분 = 121
• 3. 농업보상의 특색 = 121
• Ⅱ. 일본의 농업보상제도 = 122
• 1. 농업보상의 근거 = 122
• 2. 농업보상의 유형 = 122
• 3. 농업보상의 특색 = 123
• Ⅲ. 영국의 농업보상제도 = 124
• 1. 농업보상의 법적 근거 = 124
• 2. 농업보상의 특색 = 125
• 제 4 장 영농보상제도의 문제점과 개선방안 = 127
• 제 1 절 영농보상제도의 문제점 = 127
• Ⅰ. 요건상의 문제점 = 127
• 1. 보상대상 농지의 범위 = 127
• 2. 농민의 범위 = 140
• 3. 영농의 범위 = 143
• Ⅱ. 영농보상 산정방법의 문제점 = 144
• 1. 산정방법의 경우 = 144
• 2. 산정금액의 문제점 = 145
• 3. 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 = 150
• 제 2 절 영농보상제도의 개선방안 = 156
• Ⅰ. 영농보상요건의 개선방안 = 156
• 1. 농지의 경우 = 156
• 2. 농민의 범위 경우 = 158
• 3. 보상금 지급방법 = 160
• Ⅱ. 보상액 산정방법의 개선 = 162
• 1. 산정방법 = 162
• 2. 토지보상법 시행규칙 제48조 제1항 = 164
• 3. 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 = 171
• 제 5 장 결론 = 178
• 참고문헌 = 181
• 【Abstract】 = 196