사립학교법의 개정과정과 사학정책의 결정모형 연구 : 노태우, 김대중, 노무현 정부를 중심으로 = A Study on the Revision Process of the Private School Act and the Decision-Making Model of the Private School Policy : with special attention to the Roh Tae-Woo, Kim Dae-Jung, and Roh Moo-Hyun administration

국문 초록 (Abstract)

1963년 사립학교법이 제정된 이래 2008년까지 약 45년 동안 사립학교법은 총 44차례 개정되었다. 제정 사립학교법이 추구했던 사학의 공공성이라는 기본 정신은 수차례의 개정에도 불구하고 유지되어 왔으나, 노태우 정부에 들어 혁명적 변화를 겪게 되었다. 사립학교법이 추구했던 공공적 사학정책이 자율적 사학정책으로 전환된 것이다. 노태우 정부에서 수립한 자율적 사학정책의 집행 결과, 사학재단의 비리와 독단적 학교운영으로 학내분규가 만연하자, 김대중 정부에서는 사학의 자율성을 축소하고 공공성을 강조하는 방향으로 사립학교법을 개정하고자 추진하였으나 실패하였다. 노무현 정부에 들어 사학의 자율성을 제한하고 공공성을 중시하는 방향으로 사립학교법을 개정하였으나, 야당과 관련 집단들의 거센 반발로 인하여 다시 사학의 자율성을 보장하는 방향으로 사립학교법을 재개정하게 되었다.
사립학교법이 개정되는 과정에는 다양한 변수들이 연관되었다고 할 수 있다. 본 논문에서는 윌슨의 정책레짐모델과 힐즈먼의 정치과정모델을 융합하여 도출한 분석틀에 입각하여 사립학교법의 개정과정을 분석하였다. 이 분석틀에 따르면 사립학교법 개정에 영향을 미치는 주요 요인들은 외부요인, 정책패러다임, 정책연합의 권력분포라고 할 수 있다.
노태우 정부의 사립학교법 개정은, 외부요인의 작용이나 정책패러다임의 전환 없이 이루어졌다. 과반수를 확보한 집권 여당인 민주자유당과 사학법인연합회로 구축된 정책연합이 중심이 되어, 공공적 사학정책을 자율적 사학정책으로 변동시켰다고 할 수 있다.
김대중 정부에서 추진하였던 사립학교법 개정은 학내분규의 심화와 사학법 개정에 대한 여론의 증대와 같은 외부요인의 영향에 의해 촉발되었다고 할 수 있다. 사립학교법 개정을 지지하는 공공적 사학정책연합에는 새천년민주당, 사립학교법 개정과 부패사학 척결을 위한 국민운동본부, 진보성향 언론 등이 분포되어 있었다. 반면에 개정을 반대하는 자율적 사학정책연합에는 한나라당, 자민련, 사학법인연합회, 보수성향 언론 등이 가담하였다. 사립학교법 개정 문제를 놓고 형성된 양대 정책연합의 대립 구도에서, 자율적 사학정책연합이 공공적 사학정책연합을 압도함으로써, 노태우 정부에서 구축된 ‘자율적 사학정책레짐’은 정책레짐변동 없이 그대로 유지될 수 있었다. 이 과정에서 공공적 사학정책패러다임이 지배적 정책패러다임의 지위를 확보했음에도 불구하고, 자율적 사학정책연합의 상대적 권력의 우위에 의해, 기존의 자율적 사학정책레짐이 그대로 유지될 수 있었다.
노무현 정부에서는 사립학교법의 개정, 그리고 재개정이라는 두 차례의 과정을 거치게 되었다. 사립학교법 개정을 지지하는 공공적 사학정책연합에는 열린우리당, 민주당, 민노당, 사립학교법 개정과 부패사학 척결을 위한 국민운동본부, 진보성향 언론 등이 분포되어 있었다. 반면에 개정을 반대하는 자율적 사학정책연합에는 한나라당, 사학법인연합회, 보수성향 언론 등이 가담하였다. 양대 정책연합의 대결구도에서 공공적 사학정책연합은 자율적 사학정책연합에 비해 상대적 권력의 우위를 확보할 수 있었고, 이를 바탕으로 1990년 노태우 정부에서 구축된 ‘자율적 사학정책레짐’을 붕괴시키고 공공적 사학정책레짐으로 대체할 수 있었다.
노무현 정부에서 개정한 사립학교법은, 한나라당의 장외투쟁과 민생법안 처리 비협조, 그리고 사학수호국민운동본부의 투쟁으로 인하여 결국 재개정되었다. 이 과정에서 사립학교법의 재개정을 지지하는 국민여론이 이에 반대하는 여론의 3배에 이르게 되었고, 이를 반영하여 공공적 사학정책패러다임은 자율적 사학정책패러다임으로 전환되었다. 또한 열린우리당의 원내 2당 전락과 한나라당의 원내 1당 부상, 열린우리당을 탈당한 의원들과 기존의 민주당이 통합하여 창당한 중도통합민주당의 등장, 그리고 사립학교법 재개정을 둘러싼 범여권의 분열 등과 같은 요인들이 복합적으로 작용하여 사립학교법이 재개정 될 수 있었다.
역대 정부에서 이루어졌던 사립학교법 개정과정 분석을 통해 추론한 사학정책의 결정모형은 다음과 같다. 사학정책의 변동은 외부요인에 의해서도 촉발되지만 정책연합의 권력분포 변화에 의해서도 시작되었다. 사학정책의 자율성을 지지하는 정책연합에는 보수정당과 보수언론, 그리고 사학재단이 포진해 있으며, 반대로 공공적 사학정책을 지지하는 정책연합에는 진보성향의 정당·언론·시민단체가 가담해 있다. 양대 정책연합이 대결 구도를 구축하되, 사학정책의 변동을 결정하는 핵심 요인은 국회에서 과반의석을 확보한 정당 또는 정당 간 정책공조라고 할 수 있다. 정책패러다임은 사학정책의 변동을 촉발하거나 촉진시키는 부수적 요인이 될 수 있지만, 정책변동의 내용을 결정하는 핵심 요인은 아닌 것으로 분석되었다. 여기에서 공공적 사학정책의 경우에는 외부요인의 영향, 정책패러다임의 전환, 정책연합의 상대적 권력의 우위를 통해 정책변동이 이루어지지만, 자율적 사학정책의 경우에는 정책연합의 상대적 권력의 우위만으로 정책변동이 발생한다고 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Private School Act of Korea revised forty four times for forty five years, since it has been enacted in 1963. The public aspect of the private school foundations was emphasized in the Private School Act.
Although the Private School Act revised many times, the fundamental spirit of it had been sustained. However, it was undergone revolutionary change under the Roh Tae-Woo administration. The public 'private school policy' was shifted to the autonomous one under the new adminstration. As a result of the autonomous 'private school policy', complication in the campus aroused owing to the corruption and the arbitrary management of private school foundations.
Therefore the Kim Dae-Jung adminstration attempted to revise the Private School Act to curtail the autonomy of the private school foundations and focus on the public side, but it failed. The Roh Moo-Hyun administration revised the Private School Act limiting the autonomy of the private school foundations and stressing the public side, but it had to be revised once again on account of offensive move taken by the opposition party and interest groups against the act.
Various variables were engaged in the revising process of the Private School Act. This thesis analyzed the amending process of the Private School Act within the framework deduced from Wilson's Policy Regime Model and Hilsman's Politics Process Model. According to the framework, the principal variables influencing the revision of the Private School Act are external factors, policy paradigm, and the power distribution of the policy coalition.
The decision-making model of the Private School Policy inferred from analyzing the amendment process of the Private School Act is as follows. The change of the 'private school policy' was ignited from external factors and also started from the change of the power distribution of the policy coalitions. Conservative political parties, conservative newspapers, and private school foundations are arrayed in the policy coalition favoring the autonomy of 'private school policy'. On the contrary progressive political parties, newspapers, and NGO are confederated with the policy coalition for public 'private school policy'.
Competing structure was established by the both coalitions, but the independent variable determinating the change of the 'private school policy' is the majority party or the policy coalition. Policy paradigm could not be the independent variable determinating the contents of the policy change but be a parameter precipitating the change of the 'private school policy'.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성 및 연구목적 1
• 가. 연구의 필요성 1
• 나. 연구목적과 연구문제 2
• 2. 연구범위와 방법 2
• 3. 용어의 정의 4
• 4. 선행연구 검토 4
• Ⅱ. 이론적 배경과 분석틀 8
• 1. 이론적 배경 8
• 가. 정책과정과 정책변동 8
• 나. 정책레짐모형 10
• 다. 정치과정모형 15
• 2. 분석틀 구성 18
• Ⅲ. 노태우 정부의 사립학교법 개정 22
• 1. 사립학교법 개정의 배경 22
• 가. 사립학교법의 기원 22
• 나. 노태우 정부의 사립학교법 개정 배경 24
• 2. 개정 과정 26
• 가. 기존의 공공적 사학정책레짐 구조 26
• 나. 자율적 사학정책연합 주도의 사립학교법 개정 28
• 다. 정책패러다임 및 정책연합의 대립 31
• 3. 주요 내용: 사학재단의 인사권과 경영권 강화 33
• Ⅳ. 김대중 정부의 사립학교법 개정 추진과 실패 36
• 1. 사립학교법 개정 추진의 배경 36
• 2. 사립학교법 개정 추진과 실패 37
• 가. 기존의 자율적 사학정책레짐 구조 37
• 나. 자율적 사학정책레짐에 대한 외부요인의 영향 38
• 다. 정책패러다임 및 정책연합의 대립 39
• 라. 공공적 사학정책연합의 패배와 개정 실패 49
• 3. 개정안의 주요 내용: 사학재단의 인사권과 경영권 축소 50
• Ⅴ. 노무현 정부의 사립학교법 개정과 재개정 53
• 1. 사립학교법 개정 53
• 가. 사립학교법 개정의 배경 53
• 나. 개정 과정 54
• (1) 기존의 자율적 사학정책레짐 구조 54
• (2) 정책패러다임 및 정책연합의 대립 55
• (3) 공공적 사학정책연합의 승리와 사립학교법 개정 62
• 다. 주요 내용: 사학재단의 인사권과 경영권 대폭 축소 64
• 2. 사립학교법 재개정 65
• 가. 정책패러다임 및 정책연합의 대립 65
• 나. 자율적 사학정책연합의 승리와 사립학교법 재개정 73
• 다. 주요 내용: 사학재단의 인사권과 경영권 회복 74
• Ⅵ. 결론: 사학정책의 결정모형 추론 76
• 1. 역대 정부의 사학정책 결정과정과 함의 76
• 2. 사학정책의 결정모형 78
• 3. 연구의 의의와 한계 81
• <참고문헌> 83
• ABSTRACT 87