비선호시설 건립정책에서 순응영향요인에 관한 연구 : 4개 도시 자원회수시설 사례를 중심으로 = (A) study on influence factor of compliance in the construct policy of locally unwanted facilities : focusing on the four case of food waste treat facilities

국문 초록 (Abstract)

음식물쓰레기 매립장에서 나오는 침출수로 인해 토양 및 수질오염이 심각해지자, 정부가 2005년부터 시 단위 이상의 지역에서 직접 매립을 법으로 금지했다. 이러한 정책의 환경변화로 음식물쓰레기를 축산농가에 공급하거나 인근 지자체의 매립과 소각시설에 위탁 처리하였던 지방자치단체들은 음식물쓰레기의 감량화 및 재활용 시설건립 계획을 수립했다. 정부 및 지방자치단체는 대국민 행정서비스 확대와 주민편익을 개선하기 위해 시설입지를 진행하기 시작했다. 그러나, 입지선정, 기술력 부재, 주민반대, 갈등해결 시스템 부족 등으로 인해 사업이 중단되거나 취소되는 예산낭비와 시행착오를 겪고 있는 상황이다.
본 연구에서는 4개의 도시를 대상으로 음식물쓰레기를 비료 및 사료로 재활용하는 자원회수시설의 건립정책에 있어서 정책결정과 집행과정을 조사하고, 정책대상집단이 순응을 보이는 영향요인이 무엇인지에 대해 파악하고자 했다. 이를 통해 행정기관과 주민들간의 갈등을 최소화할 수 있는 방법을 마련하고, 주민들의 순응 확보를 위해 가장 영향을 미치는 요인이 무엇인지를 도출하여 정책집행과정에서 효율적인 건립방법을 제시하는데 목적이 있다.
본 연구를 위해 4개 지방자치단체의 비선호시설 건립과 관련된 행정기관의 문서, 의회의 회의록, 언론매체 에 의한 문헌조사와 각 사례별로 정책집행자 집단의 인터뷰와 현장실사 등을 통해 갈등요소와 순응 영향요인을 찾아내고자 했다. 본 연구의 이론적 배경은 정책집행에서 하향적 접근방법(top-down approach)의 형태를 보이는 고전적 집행관과 다수의 참여자들 사이에서 발생하는 상호작용으로 이해하는 상향적 접근방법(bottom-up approach)인 현대적 집행관의 제3세대 정책집행연구 사이에서 어떠한 이론이 음식물쓰레기의 건립의 순응이 발생하는지를 파악하고자 했다.
비선호시설 입지와 갈등에 관한 20명의 선행연구에서는 정책순응의 영향요인으로 경제적, 기술적, 정치적, 행정․제도적, 심리․문화적, 환경․운동적 요인으로 분류하고 있다. 선행연구에서 나타난 비선호시설의 경우에는 방폐장, 소각장, 정신병원, 교도소 등 다양한 형태의 시설을 연구로 비교 분석한 것으로 본 연구는 음식물쓰레기를 재활용하는 시설에 맞게 영향요인을 행위자와 환경, 제도적인 측면으로 재구성하였다. 행위자 측면으로는 행정기관의 집행의지, 주민의 참여수단, 정당과 의회 영향력, 부패발생 행위, 환경적 측면으로는 시설물의 입지조건, 시공사의 기술력(악취 피해), 제도적 측면으로는 지원조례 법령화(인센티브), 정보공개 의무화, 주민참여 제도화 등 9가지 영향요인으로 세분화하였다.
4개 도시의 음식물쓰레기 자원회수시설에 대해 실증적인 실태조사와 심층분석을 통해 각각 행위자와 환경, 제도적인 측면에서 조사한 결과, 다음과 같은 결론을 내릴 수 있었다. 행정기관의 집행의지에서는 울산 북구와 충북 제천은 주민설명회, 공청회, 선진시설 현장답사 등 집행기관의 공무원들이 적극적이 자세를 보인 반면, 서울 동대문과 경기 수원은 주민배제 의사결정 등 행정기관의 안일하고 소극적인 자세로 대응했다. 주민의 참여수단은 경기 수원만 주민들이 민원을 제기하거나 시의회 의원들에게 압력을 넣는 수준의 소극적인 반응을 보인 반면, 3곳의 주민들은 시설반대 시위, 시설유치 노력 등 적극적인 행동을 보여주었다. 정당과 의회 영향력에서는 4개 사례 모두 의회의 의원들이 적극적인 견제노력을 기울였으나, 울산 북구와 충북 제천만이 의회의 요구를 수용하였다. 부패발생 행위에서는 4곳 모두 시설건립의 환경기술 등 시공사 선정과정에서의 부패가 의심되는 수준이 나타났으며, 서울 동대문과 경기 수원의 경우는 의회의 조사과정에서 구체적인 문제점이 드러났다.
시설물의 입지조건에서는 울산 북구와 서울 동대문의 경우는 시내 중심지에 위치함으로써 아파트의 자치회를 중심으로 반대가 심하였고, 경기 수원의 경우는 초기에는 외곽지역이었으나, 도시인구증가로 인해 시내 중심지가 되면서 문제가 발생했고, 충북 제천의 경우는 도농복합도시로서 농촌지역으로 입지시설이 건립되면서 갈등요소가 축소되었다. 시공사의 기술력(악취피해)은 4곳 모두 기술력이 검증되지 않아 문제가 되었다. 울산 북구는 성공적으로 시설건립을 했으나, 가동 이후 악취로 가동을 중지, 경기 수원도 가동 이후 악취로 시설보완을 통해 재가동에 들어갔다. 충북 제천은 외곽지역으로 악취의 영향이 미미했고, 서울 동대문의 경우는 현재 공사가 진행중이라 파악할 수가 없었지만, 시공사가 부산에서 악취로 가동을 중지한 사례가 있었다.
지원조례 법령화(인센티브)에서는 중앙정부 기관인 환경부의 법령에 관계없이 울산 북구와 충북 제천은 자체 의회조례를 개정하여 시설 입지 인근의 주민들에게 경제적인 인센티브를 제공하여 갈등을 최소화하였다. 경기 수원의 경우는 자체 조례를 개정하였으나, 환경부의 법령에 위반된다고 주민들에게 인센티브의 제공을 거부하여 갈등관계에 있으며, 서울 동대문의 경우는 주민들과 ‘가합의’를 작성하고도 약속을 지키지 않아 갈등이 확대되고 있다. 정보공개 의무화에서는 충북 제천시만이 정책수립단계에서부터 환경시설과 관련한 모든 자료를 공개했으며, 울산 북구는 집행과정에서 주민과의 마찰이후 공개를 했고, 서울 동대문의 경우는 공사착공 이후에 공개, 경기 수원은 주민들의 민원을 회피하다가 시의회의 요구에 의해 자료가 공개되었다. 주민참여 제도화는 울산 북구는 ‘시민배심원제’를 도입해 주민의 참여를 보장하였고, 충북 제천은 ‘주민공모제’를 통해 주민들이 자발적으로 입지시설을 유치하도록 했으나, 서울 동대문과 경기 수원은 주민이 정책결정과 집행과정에 참여할 수 있는 시스템을 마련하지 못했다.
정부와 지방자치단체의 다양한 정책중에서도 주민과의 갈등이 가장 심각하게 초래될 수 있는 정책이 환경정책이다. 위와 같은 비선호시설의 정책결정과 집행과정에서 주민과의 갈등을 최소화하고 주민들이 참여할 수 있는 참여적 의사결정과정이 보장되어야만 음식물쓰레기의 자원회수시설의 건립과정에서 갈등을 예방할 수 있는 요인으로 나타났다.
본 연구의 이론적 배경으로 거버넌스 측면의 제3세대 집행관을 도입하여 행정기관의 정책결정과 집행과정에서의 주민참여만이 합리적인 정책을 도출해 낼 수 있을 것으로 보았으나, 사례분석을 통한 가장 중요한 영향요인으로는 행정기관의 집행의지에 있는 것으로 나타났다. 이는 제3세대 집행관의 맥락에서 벗어나는 결과물로 효율적인 정책집행을 위해서는 정책을 결정하고 집행하는 행정기관의 강한 추진력과 주민들 동등하게 파트너로서 인정하는 자세만이 비선호시설 입지와 관련한 정책성공을 결정하는 영향요인으로 분석되었다.
즉, 음식물쓰레기 자원회수시설의 성공적인 건립정책을 위해서는 거버넌스 측면의 제3세대 집행관뿐만이 아니라 고전적 집행관의 적용이 필요하다. 비선호시설 건립과정에 있어서 다양한 의사결정자들의 이해와 협조 등이 전제가 되어야만 집행과정이 순조로운 결과로 나타난다고 보았던 최근 연구의 흐름과는 다른 결과이다. 결론적으로 본 연구에서 음식물쓰레기를 처리하는 시설사례에서는 고전적 집행관과 제3세대 집행관의 적절한 조화방법이 비선호시설 건립과정에서 정책대상자들의 순응을 이끌어낼 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구 배경과 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 4
• 제 2 절 연구 범위와 방법 7
• 1. 연구 범위 7
• 2. 연구 방법 8
• 제 2 장 이론적 배경과 분석의 틀 11
• 제 1 절 정책집행 이론 11
• 1. 고전적 집행관 12
• 2. 현대적 집행관 16
• 3. 제3세대 집행관 18
• 제 2 절 비선호시설 정책순응에 관한 선행연구 22
• 1. 선행연구에서의 순응의 개념 22
• 2. 순응영향요인에 대한 선행연구 25
• 3. 비선호시설의 영향요인 재구성 33
• 제 3 절 연구의 분석 틀 36
• 1. 행위자 측면 영향요인 37
• 2. 환경적 측면 영향요인 39
• 3. 제도적 측면 영향요인 40
• 제 3 장 비선호 자원회수시설 특성 42
• 제 1 절 비선호시설의 개념과 유형 42
• 1. 비선호시설의 개념과 시각 42
• 2. 비선호시설의 유형 48
• 제 2 절 음식물 자원회수시설 정책의 특성 52
• 1. 자원회수시설과 음식물쓰레기 정책 52
• 2. 생활폐기물 처리시설 현황 55
• 3. 비선호시설과 님비발생 현황 58
• 제 4 장 자원회수시설 건립 사례분석 62
• 제 1 절 자원회수시설 건립과정 순응사례 63
• 1. 울산광역시 북구 음식물자원화시설 63
• 1) 음식물 자원화시설 추진과정 63
• 2) 정책 결정-집행과정의 영향요인 69
• 3) 울산시 북구 음식물 자원화시설 특성분석 89
• 2. 충청북도 제천시 자원관리센터 93
• 1) 제천시 자원관리센터 추진과정 93
• 2) 정책결정-집행과정의 영향요인 96
• 3) 제천시 자원관리센터 특성분석 111
• 제 2 절 자원회수시설 건립과정 불응사례 113
• 1. 서울시 동대문구 환경자원센터 113
• 1) 동대문구 환경자원센터 추진과정 113
• 2) 정책결정-집행과정의 영향요인 117
• 3) 동대문구 환경자원센터 특성분석 139
• 2. 수원시 권선구 음식물 자원화시설 142
• 1) 음식물 자원화시설 추진과정 142
• 2) 정책결정-집행과정의 영향요인 145
• 3) 수원시 음식물 자원화시설 특성분석 160
• 제 5 장 사례연구의 이론적․정책적 분석 164
• 제 1 절 자원회수시설 건립을 위한 연구결과 164
• 1. 행위자 측면의 영향요인 166
• 2. 환경적 측면의 영향요인 172
• 3. 제도적 측면 영향요인 174
• 제 2 절 자원회수시설 순응영향요인 177
• 1. 자원회수시설 순응과 불응 영향요인 177
• 2. 자원회수시설 건립과정의 개선방안 181
• 제 6 장 결 론 184
• 제 1 절 연구결과의 요약 184
• 제 2 절 연구의 시사점 189
• 참 고 문 헌 193
• ABSTRACT 203
• <표 목차>
• <표 2-1> 정책순응요인 선행연구 23
• <표 2-2> 비선호시설과 주민갈등에 관한 선행연구 분석 26
• <표 2-3> 비선호시설 선행연구 정책순응 영향요인 29
• <표 3-1> 님비시설의 특성에 따른 분류 49
• <표 3-2> 비선호시설의 유형 50
• <표 3-3> 폐기물 종류별 발생량 및 처리현황 56
• <표 3-4> 연도별 님비 발생현황 58
• <표 3-5> 폐기물처리시설관련 갈등의 종류 59
• <표 3-6> 2005년도 국고보조 사업비 집행율 현황 59
• <표 3-7> 국고보조 이후 사업이 취소된 음식물처리시설 60
• <표 4-1> 음식물자원화시설 기본현황 64
• <표 4-2> 울산시 북구 음식물 자원화시설 건립추진 과정 65
• <표 4-3> 울산시 북구의회, 음식물 자원화시설 의사일정 내용 76
• <표 4-4> 제천시 자원관리센터 조성사업 현황 93
• <표 4-5> 제천시 자원관리센터 건립추진 과정 94
• <표 4-6> 제천시의회, 자원관리센터 의사일정 내용 102
• <표 4-7> 동대문구 환경자원센터 건설현황 114
• <표 4-8> 동대문구 환경자원센터 건립추진 과정 115
• <표 4-9> 동대문구의회, 환경자원센터 의사일정 내용 125
• <표 4-10> 동대문구 환경자원센터 입찰 현황 131
• <표 4-11> 수원시 음식물 자원화시설(퇴비화) 현황 143
• <표 4-12> 수원시 음식물쓰레기 퇴비화시설 건립추진 과정 144
• <표 4-13> 수원시의회, 음식물 자원화시설 의사일정 내용 149
• <표 4-14> 평가대상기술 및 대상시설 156
• <표 5-1> 자원회수시설 정책결정-집행과정의 순응영향요인 165
• <표 5-2> 자원회수시설 순응성 영향 결정요인 177
• <그림 목차>
• [그림 2-1] 고전적 집행관의 내용 15
• [그림 2-2] 분석의 틀 36
• [그림 3-1] 음식물쓰레기의 자원화기술 현황 53
• [그림 4-1] 수원시 음식물자원화시설 주요 처리공정 157
• [그림 5-1] 자원회수시설 건립의 순응 영향요인 179