首都圈 規制政策의 妥當性에 關한 硏究 = (An) empirical study on the growth management policy towards the Seoul metropolitan area

국문 초록 (Abstract)

본 논문의 연구목적은 수도권 규제정책 실행의 근거로 작용하고 있는 “제조업이 수도권 인구집중 및 경제성장의 주요 원인이며, 이러한 인구집중은 교통혼잡·환경오염 등 외부불경제에 따른 수도권의 사회적 비용을 증가시킨다. 따라서 인구집중 유발시설 중의 하나인 제조업의 수도권 입지를 규제함으로써 인구의 분산을 유도할 수 있다” 는 논리에 대한 경제학적 접근의 실증분석을 통해 향후 수도권 규제정책의 방향 및 정책적 시사점을 도출하는데 있다.
수도권 규제정책 효과에 대한 실증분석의 경우에는 첫째, 제조업이 인구집중 유발시설인지에 대한 인과성 검증 둘째, 인구집중에 따른 외부불경제의 하나인 교통혼잡비용에 대한 주요 도시별 추정 셋째, 수도권 규제정책의 7개 권역별 지역경제 활성화 효과를 알아보기 위한 다중회귀분석과 권역별 산업구조 및 산업별·제조업종별 고용 기여도의 변화를 중심으로 한 변이할당 분석을 실시하였다.
실증분석 결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 제조업의 지역간 격차는 수도권의 인구증가에 영향을 미치는 것으로 나타났으나 경기지역을 제외한 서울과 인천지역에 아무런 영향을 미치지 않는 것으로 분석되어 제조업의 지역간 격차가 수도권내 3개 지역에 미치는 효과가 상이한 것으로 나타났다. 또한 수도권의 인구증가도 제조업의 지역간 격차에 유효한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.
둘째, 수도권 인구집중에 따른 사회적 비용 중의 하나인 교통혼잡비용과 인구사이의 관계를 알아보기 위한 다중회귀분석에서는 인구수가 일정수준을 넘어서면 평균혼잡비용은 체감하며, 경제활동비의 증가는 6개 주요 도시의 평균혼잡비용을 감소시키는 것으로 나타났다. 한편 주요 6개 도시의 한계교통혼잡비용의 추정을 통해 서울에서 부산으로의 인구이동은 전국의 교통혼잡비용을 오히려 증가시켜 국가 전체적인 효용에는 긍정적이지 않은 영향을 초래한다는 결과를 도출하였다.
셋째, 수도권 공장총량제에 의한 수도권 제조업의 입지규제 정책은 권역에 따라 상이한 영향을 미치고 있는 것으로 나타나, 수도권의 규제정책이 비수도권의 경제활성화에 긍정적인 영향을 미친다고 단정 지을 수는 없는 것으로 확인되었다. 또한 전국을 수도권, 충북권, 충남권, 경북권, 경남권, 전북권, 전남권, 강원권 등 8개 권역으로 구분하여 각 권역별 산업구조 및 제조업의 업종별 지역기여 정도를 살펴보기 위한 변이할당분석에서는 수도권의 산업구조는 과거 노동집약적 산업구조에서 고부가가치형, 자본·기술집약형 산업구조로 전환되고 있음을 알 수 있으며, 제조업의 경우에도 대규모의 입지시설이 요구되거나 환경오염 유발 가능성이 높은 업종보다는 전자부품, 영상, 음향 및 통신장비 등 첨단산업 위주의 업종에서 고용증가 효과가 큰 것으로 나타났다.
이상의 결과를 종합해 볼 때, 수도권 규제정책의 옹호론자들이 주장하는 것과는 달리 수도권 제조업이 더 이상 인구유발시설이 아닌 것으로 나타났으며, 비수도권으로의 인구분산은 오히려 국가 전체적인 효용에 긍정적이지 않은 영향을 미치는 것으로 파악되었고, 수도권의 산업구조 역시 과거의 노동집약형 전통제조업에서 기술 및 자본집약형 지식기반제조업 중심으로 전환되고 있어 수도권 권역구분에 의한 전체 제조업종에 대한 입지규제는 자칫 첨단산업의 발전을 저해할 수 있는 요인으로 작용할 가능성이 있는 것으로 분석되었다.
이러한 수도권 규제정책의 논리적 타당성 결여에도 불구하고, 수도권 규제정책 폐지에 대한 국민적 합의 도출, 수도권과 비수도권간의 이념적 대립 해결 등의 이유로 단시일내에 정책 전환이 어렵다는 점을 감안할 때, 수도권 정책에 대한 원칙을 수립하여 중·장기적인 차원의 접근이 필요할 것이다. 이에 본 논문에서는 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
첫째, 인구집중 유발시설에 대한 정의를 새롭게 할 필요가 있다.
둘째, 환경오염, 교통혼잡 등 외부효과 문제는 입지규제가 아닌 해당 외부효과 유발 행위에 대한 직·간접 규제로 해결하는 것이 바람직 할 것이다.
셋째, 현행 수도권 3개 권역을 지역별 특성을 고려하여 세분화함으로써 규제를 차등화 할 필요가 있다.
넷째, 산업입지 관련법 시행령을 개정하여 첨단산업과 국가경제 파급효과가 큰 업종의 공장입지를 허용하기 위해서 특별한 금지업종을 제외한 모든 업종이 입지가 가능한 네가티브(Negative) 제도를 도입해야 할 것이다.
다섯째, 대기업·중소기업간, 해외기업·국내기업간의 차별적 규제, 수도권과 비수도권에 대한 차별적 세제 및 재정지원을 해소하도록 해야 할 것이다.
향후 수도권 규제의 개선방식은 현재의 수도권과 비수도권의 이분법에 근거한 획일적이고 경직적인 규제가 아니라 지역별로 산업별 특성화를 추구하면서 이를 육성하는 방식의 선별적 규제로 전환되어야 할 것이며, 비수도권의 발전은 수도권의 규제를 통한 반사 이익의 사고방식에서 탈피하여 중앙정부, 지방자치단체, 지역 주민이 합심하여 기업환경을 개선하고 이를 통해 기업유치를 위한 노력이 이루어질 때 가능한 것이라 판단된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to derive direction and policy implications through an empirical analysis of the approaches of economics with regard to the following logic : "The manufacturing industry is the major cause of population concentration and economic growth in the Seoul metropolitan areas, and population concentration increases the social cost of the Seoul metropolitan area caused by external diseconomy, such as traffic congestion and environmental pollution. As such, population dispersion should be induced by regulating the location of the manufacturing facilities in the Seoul metropolitan areas, which is a factor of population concentration".
For the empirical analysis regarding the effect of regulation policy in the Seoul metropolitan area firstly, the Granger’s causality test was performed for the manufacturing industry to verify if it is a population migration facility. Secondly, the traffic congestion cost, which is one of the external diseconomy due to the population migration, was estimated by major cities. Thirdly, the multi-regression analysis was performed to know the regional economic activation effect by seven regions regarding the regulation policy in the Seoul metropolitan area as well as the shift-share analysis focused on the change of the contribution to the employment by industries and manufacturing industries.
The results of the empirical analysis are as follows :
1. It was shown that the difference between the locations of manufacturing facilities had an effect on the increase in the population of the Seoul metropolitan area but not of the Seoul and Incheon regions except the Gyeonggi region, and that the increase in the population of the Seoul metropolitan area turned out to have no effect on the difference between the locations of the manufacturing industries.
2. In the multi-regression analysis that was conducted to examine the relation between the cost of traffic congestion (a social cost of population concentration) and the population, it was found that if the population in six major cities exceeds a certain level, the average congestion costs therein are diminished and the increase in the cost of economic activities therein will reduce the average congestion costs. Meanwhile, it was found, through the estimation of the marginal cost of traffic congestion in six major cities, that the movement of population from Seoul to Busan increases the cost of traffic congestion of the whole country and has an adverse impact on the efficiency of the country as a whole.
3. As it was found that the location regulation policy in the manufacturing industry in the Seoul metropolitan areas based on the regulation oriented to the total numbers of factories in the Seoul metropolitan areas gives different impact according to the regions. As such, it was notified that it is difficult to say the regulation policy in the Seoul metropolitan areas gives positive influence on the activation of the regional economy in the non-seoul Seoul metropolitan area. Also, In the shift-share analysis that was conducted to examine the industrial structure by region and the degree of contribution made by the location and type of manufacturing facility in eight areas (the Seoul metropolitan area, Chungbuk, Chungnam, Gyeongbuk, Gyeongnam, Jeonbuk, Jeonnam, and Gangwon), it was found that the industrial structure of the Seoul metropolitan area had been converted from a labor-intensive one to one that is high-value-added and capital and technology-intensive. Also in the manufacturing industry, the effect of the increase in employment was found to be great in the high-tech industries, such as the electronics parts, images, sound, and communication equipment industries.
In view of the above results, it was shown that, contrary to the contention of the supporters of the regulation policy in the Seoul metropolitan area, the manufacturing facilities in the Seoul metropolitan area are no longer population-inducing. It was also shown that the population dispersion into non-seoul metropolitan areas has a negative impact on the utility of the country as a whole, and that the industrial structure of the Seoul metropolitan area is shifting from labor-intensive traditional manufacturing industries to technology and capital-intensive, and knowledge-based, manufacturing industries. Thus, the regulation of the locations of the manufacturing facilities according to the division of the Seoul metropolitan area can have an adverse impact on the development of the high-tech industries.
Despite the lack of logical validity of the Seoul metropolitan-area regulation policy, it would be difficult to change the policy in a short time as a national consensus must first be derived on the abolition of such policy, and as the ideological confrontation between the Seoul metropolitan area and the non-seoul metropolitan areas must first be resolved. Considering this, the principles on which the Seoul metropolitan policy will be based should be established, and midterm and long-term approaches must be adopted.
Thus, this study presents the following policy implications :
1. The facilities that induce population concentration need to be defined.
2. The problem of external effects, such as environmental pollution and traffic congestion, should be addressed through the direct and indirect regulation of the applicable action inducing external effects rather than through the regulation of the location of industrial facilities.
3. The current regulation needs to be dissected by subdividing the three current regions of the Seoul metropolitan area, taking the regional characteristics into account.
4. The negative system, where the facilities of all types of industries (except specifically prohibited industries) can be designated a location, should be adopted to provide a location to the facilities of large industries, which have a greater effect on the high-tech industry and on the national economy, through the amendment of the related laws and enforcement ordinances.
5. The existing regulation that discriminates between big companies on one hand and small and medium-sized companies on the other, and between foreign and domestic companies, and the existing tax system and financial support that discriminates between the Seoul metropolitan and non-seoul Seoul metropolitan areas, should be removed.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 연구의 개요 = 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 = 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 = 4
• 3. 연구의 구성 및 수행절차 = 4
• Ⅱ. 수도권 규제정책의 이론적 배경 = 7
• 1. 이론적 배경 = 7
• 1) 도시의 존재이유 = 7
• 2) 최적도시규모 이론 및 현실 적용 가능성 = 10
• 3) 도시성장이론 = 13
• 2. 수도권 규제정책의 현황 = 26
• 1) 수도권 규제정책의 전개 과정 = 26
• 2) 수도권 규제현황 = 41
• 3. 수도권 규제정책의 쟁점 = 48
• 1) 수도권 인구 및 도시규모의 적정성 = 50
• 2) 수도권 규제정책의 국가적 효율성 = 51
• 3) 수도권 규제정책의 비수도권 분산 효과 = 52
• 4) 수도권 규제정책의 오류 = 55
• 4. 해외사례 검토 = 58
• 1) 영국 = 58
• 2) 프랑스 = 59
• 3) 일본 = 61
• Ⅲ. 기존연구 검토 = 64
• 1. 수도권 규제정책에 대한 긍정적 평가 = 64
• 2. 수도권 규제정책에 대한 부정적 평가 = 69
• 3. 수도권 규제정책에 대한 견해 = 74
• Ⅳ. 수도권 규제정책 효과에 대한 실증분석 = 77
• 1. 실증분석 모형 = 77
• 1) 가설설정 = 77
• 2) 모형설정 = 77
• 2. 수도권 규제정책 효과에 대한 실증분석 = 86
• 1) 그랜저 인과성 검증 = 86
• 2) 사회적 비용분석 = 89
• 3) 수도권 규제정책의 권역별 효과 분석 = 91
• Ⅴ. 결론 및 정책제언 = 116
• 1. 연구의 요약 = 116
• 2. 정책적 시사점 = 118
• 3. 연구의 한계 = 122
• 〈참고문헌〉 = 124
• ［Abstract］ = 129
• 부록 = 133