私用收用의 公共性 제고 방안 연구 = Promotion of publicness in expropriation of property for private purposes

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 사용수용(私用收用) 제도에 의하여 사인(私人)또는 사기업에게 토지 수용권을 부여할 때 그 공공성을 판단하고, 제고하는 방안을 모색하는 데 목적을 두었다.
수용권이 부여되기 위해서는 공공성을 근거로 수용 적격사업으로 인정을 받아야 한다. 「토지보상법」에 의하면 공적 주체는 물론 사적 주체도 공익사업에 대한 사업인정을 받아 수용권을 발동할 수 있는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 사용수용이 허용되는 사업이 모두 공공성을 바탕으로 한다고 보기 어려운 경우도 많다. 즉, 시대의 변화에 따른 공공성 개념의 확대로 사용수용이 확대되는 추세이나, 예를 들어 사인이 영리 목적의 주유소를 설치하거나 사기업이 회원제 골프장 등을 건설하는 경우에 과연 사용수용을 허용할 만큼 공공성이 크다고 판단할 수 있을 것인지가 의문이다.
따라서 본 연구에서는 문헌연구를 통하여 사용수용과 공공성에 관한 이론을 정립하고, 사용수용의 유형별 사례분석을 통하여 공공성 여부 등 문제점을 도출하였다. 또한, 사용수용에 대한 인식을 파악하고, 수용 대상사업의 공공성 판단, 사용수용 제도의 공공성 제고 등 개선 방향을 모색하고자 피수용자, 사업시행자, 전문가집단을 대상으로 설문조사를 실시하였다.
위와 같은 사례분석과 설문분석을 바탕으로 모색한 절차적, 내용적, 사례유형별 공공성 제고 방안 및 시사점을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 절차적 측면에서의 공공성 제고 방안으로 각 개별법에서 사업인정을 할 때 공공성을 충분히 심사할 수 있도록 관계부처 협의와 관할 토지수용위원회의 의견수렴 등을 의무화하는 명시적 절차 규정을 두어야 한다. 또한, 행정부에서 사업인정 시에 공공성이 내재한 공익사업으로서 수용권을 부여함이 타당한지, 최소한의 침해인지, 보상 근거 규정은 적정한지 등을 객관적 기준에 따라 판단하고 심사할 수 있는 시스템이 정비되어야 한다.
둘째, 내용적 측면에서의 공공성 제고 방안으로 국회에서 수용허용 법률을 제·개정할 때 공익성 및 공공 필요, 수용범위의 최소화, 적정보상 근거 등 공공성 판단에 대한 객관적인 기준을 마련해야 한다. 또한, 행정부에서도 「토지보상법」상 사업인정 시에 공공성 판단에 관한 객관적 기준 및 매뉴얼을 마련해야 하고, 각 개별법에서 사업인정 절차로 인정하는 인허가 절차의 집행권자를 위한 공공성 판단 기준 및 매뉴얼을 마련해야 한다. －ⅱ－
셋째, 국회에서 수용을 허용하는 법률을 제정하거나 행정부에서 사업인정을 위한 사업에 대한 공공성을 판단할 경우에 공익사업의 종류와 내용 등을 분석한 후, 「토지보상법」제4조의 열거 순을 참고하여 당해 사업의 공익성을 판단하거나 객관적인 공공성 판단기준을 마련하여야 한다.
넷째, 사례유형별 공공성 제고 방안으로서 먼저, 생존배려형 사기업 중 아무런 제한 없이 수용권이 부여되는 사적 목적의 사업에 대해서는 사업인정이나 재결신청 요건형으로 하는 등 사업별 특성에 맞게 일정한 요건을 갖추게 하는 등의 제도 개선이 필요하다. 한편 부대수익적 생존배려형 사기업의 경우 민간 투자사업과 연계하여 실시계획에 반영만 하면 수용권을 부여할 것이 아니라, 부대사업도 별개의 사업으로 보아 사업인정 절차로 처리되도록 해야 하고 공공성이 부족한 일부 부대사업은 사용수용 대상에서 제외하거나 별도의 개발이익 환수 제도를 두어야 한다. 아울러, 인·허가용 생존배려형 사기업에 대한 「토지보상법」상 사업인정 절차를 강화하고, 「국토계획법」상 사업인정에 가름되는 실시계획의 인가 절차는 공공성 등이 충분히 감안되고 타 법의 기준이 될 수 있도록 정비해야 한다.
전통적 공기업 유형의 경우 토지이용계획 상 분양 택지에 대해서는 사업시행이 장기간 지연되지 않는 범위 내에서 사업인정 또는 수용재결 신청에 있어 일정한 요건을 부여를 하거나, 주택이나 상가 등의 피수용자에게는 상응하는 이주 대책을 수립토록 하고, 대토 보상, 분양권 부여 등 생활권적 보상에 대해서도 「토지보상법」이나 택지개발 관련 법률 등에 구체적으로 입법화하여 보상하는 등의 제도 정비가 필요하다. 경제적 사인 또는 사기업 유형 중 공공성이 거의 없는 경우에는 사용수용을 제한해야 한다. 아울러, 모든 유형에 있어서 공통적인 미비사항인 공청회, 전문가 자문, 공람 공고, 열람 등 의견 청취 및 절차적 참여를 강화하고 시설 준공 후의 공공성 유지를 위한 조건부 승인, 부관의 부여 등 명시적인 사후관리 제도의 보완도 필요하다.－ⅲ－
다섯째, 설문조사에서 전문가집단과 피수용자들이 제시한 공공성 판단 기준, 매뉴얼 작성 등의 의무화, 수용 요건의 강화, 수용 적격사업의 법정화, 환매권의 통지 및 완화, 개발이익 환수, 수용위원회의 심의 및 조정 권한 강화, 토지 비축제 시행, 보상의 적정화 및 현실화, 편익시설의 확충 등의 공공성 제고 방안도 시사하는 바 크다.
본 연구의 정책적 시사점은 우선 공공성 판단의 기준을 마련함으로써 수용허용 법률의 제정이나 행정부의 사업인정 과정은 물론 수용 후의 시설에 대한 공공성 확보 및 제도적 장치 마련에 유용할 것으로 본다. 또한, 향후 기업도시의 건설사업 및 경제자유구역에서의 사용수용 사업 등의 시행에 있어서도 대상사업의 공공성 여부에 대한 판단이나 제도 운용 등에 기준을 제시해 줄 수 있을 것이며. 또한 학문적으로 사용수용 분야의 이론 발전에 도움이 될 것으로 판단된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to evaluate the criteria for publicness and investigate the ways to enhance publicness when private entities exercise the power of eminent domain for private purposes. To accomplish the study purpose, a wide range of literature on this topic was reviewed, several cases of expropriation of property for private purposes were analyzed, and a questionnaire survey was conducted to collect data from the participants and affected parties in expropriation of property.
The study identified the problems and the degree of recognition of the publicness in the expropriation of property for private purposes based on the case analysis and questionnaire survey. The findings of the research include the following.
First, the enhancement of the publicness in exercising the power of eminent domain for private purposes should be devised to guarantee the procedural justification. First of all, the National Assembly should enact the law of expropriation for private purposes to impose procedural regulations such as opinion polls, establishment of related-committee, monitoring of expropriation process, and examination of the impacts of compulsory acquisition. The process of expropriation should also be evaluated in terms of the level of infringement and just compensation.
Second, the National Assembly and the government should prepare for a plan that can enhance the publicness of expropriation of property for private purposes in its contents. Expropriation of property for private purposes can be of great consequence to affected parties and, depending on the nature and extent of its use, may promote or frustrate gains in community welfare. The nature and degree of these impacts seem particularly sensitive to compensation policies. Therefore, the manuals which contain the objective standards for rational judgement on publicness should be devised and published as soon as possible.
Third, Some of the cases reviewed in the dissertation should be excluded from expropriation for private purposes due to the lack of necessary conditions for consideration. Also, the explicit complementary measures such as public hearing, professional consultation, notification, conditional approval for publicness should be included in the process of expropriation of property for private purposes.
Fourth, the questionnaire survey result indicates that government also needs to devise and implement a publicness consideration plan of expropriation for private purposes such as expansion of convenience facility, compensation purification and actualization, land saving enforcement, deliberation of expropriation committee and reinforcement of regulation authority, development profit redemption, notification of repurchase right and relaxation, legalization of expropriation qualified business, reinforcement of expropriation condition, legalization through law and ordinance.
From the policy perspective, this study suggests that the current standards for judging the publicness of expropriation are not rational. Therefore, there should be more systematic measures to guarantee the publicness in authorizing the power of eminent domain for private purposes. Although the dissertation achieved most of the study purpose by analyzing the primary data collected from the questionnaire survey, more cases and survey of expropriation for private purposes need to be investigated to generalize the result of the study in the future.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 방법 = 4
• 1. 연구의 범위 = 4
• 2. 연구의 방법 = 5
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 = 8
• 제1절 사용수용에 관한 이론 = 8
• 1. 사용수용의 의의 = 8
• 2. 사용수용의 필요성 = 12
• 3. 사용수용의 유형 = 14
• 4. 사용수용 제도의 검토 = 23
• 제2절 공공성에 관한 이론 = 26
• 1. 공공성의 의의 = 26
• 2. 수용과 공공의 필요 = 31
• 3. 공공성의 판단 방법 및 기준 = 35
• 제3절 선행연구 = 49
• 1. 사용수용에 관한 연구 = 49
• 2. 공공성에 관한 연구 = 53
• 제3장 사용수용의 사례분석 = 56
• 제1절 사용수용 제도의 유형 및 현황 = 56
• 1. 사용수용의 유형 = 56
• 2. 사용수용의 현황 = 61
• 제2절 유형별 사례분석 = 65
• 1. 사례분석의 틀 = 65
• 2. 사례분석 = 69
• 3. 유형별 비교 분석 및 시사점 = 120
• 제4장 공공성에 관한 설문조사 = 126
• 제1절 분석의 틀 = 126
• 1. 조사 개요 = 126
• 2. 응답자의 일반적 특성 = 129
• 제2절 분석 결과 = 133
• 1. 사용수용에 대한 인식 = 133
• 2. 사용수용의 공공성 제고 방안 = 139
• 3. 객관적인 공공성 판단 기준 및 제고 방안 = 143
• 제5장 사용수용의 공공성 제고 방안 = 150
• 제1절 절차적 측면에서의 공공성 확보 = 150
• 1. 입법 단계시의 공공성 제고 = 150
• 2. 제도 운용상 공공성 제고 = 153
• 제2절 내용적 측면에서의 공공성 확보 = 155
• 1. 입법 시의 공공성 판단 기준 마련 = 155
• 2. 운용상의 공공성 판단 기준 마련 = 157
• 제3절 공공성 판단 기준 등의 개발 및 활용 = 159
• 1. 공익사업의 종류별 공공성 판단 = 159
• 2. 객관적인 공공성 판단 기준 = 159
• 제4절 사례유형별 공공성 제고 방안 = 160
• 1. 생존배려형 사기업형 = 160
• 2. 부대 수익적 생존배려형 사기업형 = 161
• 3. 인·허가용 생존배려형 사기업형 = 163
• 4. 전통적 공기업형 = 164
• 5. 경제적 사인 또는 사기업형 = 166
• 제5절 기타 사용수용의 공공성 제고 방안 = 167
• 제6장 결론 = 170
• 제1절 요약 및 결론 = 170
• 제2절 연구의 한계와 향후 과제 = 173
• 참고문헌 = 175
• 부록 1 ： 설문지 = 179
• ［Abstract］ = 186