광역거버넌스 체계 구축에 관한 연구 : 남해안시대 프로젝트를 중심으로 = Building the mega-regional governance system : a case study of Namhaeansidae (era of cooperative development in South sea region) project

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The local area is emerging as an essential economic unit while its role and importance are highlighted, whereas the central government's role is being reduced due to both the localization and the globalization of the economy. With this trend of new regionalism, the wide-area development strategy of economic development coupled with local political changes, such as decentralized national development structure, is emerging on a worldwide scale.
In Korea, the south-coast-era project, both a short- and a long-term wide-area development strategy centered on Gyeongnam with the participation of Pusan and Jeonnam provinces, is attracting public attention as a new model of development(Gyeongnam, 2006: Gyeongnam 2005). This project is highly valued in terms of strategy and the establishment of the new relationship, as it emphasizes not downward decision-making methods practiced from national plan to local plan but mutual strong points of the area and upward decision-making methods. The local area suggests alternatives to the central government's method of centralized decision-making.
This wide-area development strategy is intended for adjacent local economic areas, so it is somewhat similar to the typical metropolitan development plan or wide-area development plan defined in the existing national plan system. However, to achieve the goal of each planner through the mutual effort, it will be difficult to accept the time-frame of the existing plan.
This study covers the meaning of the wide-area development plans in progress at various local levels and the alternatives in which the wide-area governance system can be built systemically.
Based on this research, the flow in various local governance system of local development in foreign countries shows four tendencies:
Firstly, decentralization in Europe has advanced and attention on governance has increased. In European nations, especially, inter-governmental relationships and decentralization have spread widely, and multi dimensional governance is actively discussed nowadays.
Secondly, changes have been made in inter-governmental relationships such that the trend in developmental strategy is to shift decision-making to localities. Progress in decentralization has transformed central-local government relationships and also gradually changed the goals, means, and bodies of local policies.
Thirdly, there is a strategic importance for local development and the strengthening of a full-charge organization's role for local development. As recent local-development plans in foreign countries show selective and strategic characteristics in policy goal, subject, and form of execution, foreign countries are preparing and operating their organizations.
Fourth, the governance system for local development has various forms according to the characteristics of the nation's political, administrative structure, and horizontal cooperative culture. Local governance types in Europe can be classified as "central government leading type, local government leading type, and non government organization leading type(self-control organization type)", by the level of political, administrative structure and decentralization and participation of a concerned party in private and local sector.
Voluntary participation of local communities and the reinforcement of internal abilities to make decisions are essential for us to build and operate local governance systems successfully in accordance with globalization and decentralization. It is prerequisite to produce cooperative relationships between official and non-official organizations and establish social customs that promote horizontal discussions and cooperative cultures.
In order to achieve this, we should escape from the static environment of the past and build the cooperative system in accordance with a dynamic cooperative environment. Administrative councils and local government unions should be complemented such as in foreign countries to be selected and utilized in various ways. In business trust, agreements and contracts as well as local autonomy law needs to be utilized and the introduction of plan contract should be considered. Besides, systemic preparation for the cooperation between local governments includes building up financial cooperation of wide-area plans, reinforcing the relationship among the chiefs of local government, and organizing local government council.
For an instance, mutual cooperation is spreading gradually within the new development project in the south coast area. However, we solve current problems in short periods rather than use long term vision, and as a result, cooperation is achieved only to the extent that it doesn't have binding power such as a social gathering or a conference. Therefore the aim of cooperative business relationships should be to build various forms of cooperative networks in which many local governments and private and official sectors participate. From now on, it will be necessary to consider establishments and operations of practical plans under the long term vision, together with basic data research, broad band statistics and public information, and joint research from the short term approach.
According to the cooperative business content, we need to diversify our decision-making methods, considering the extent and flexibility of cooperation such as various local government unions, businesses, contracts (agreements) and co-investments.
Cooperative businesses should adhere to the comprehensive development plan in a long and short term periods, including not only hardware but also software. Deep analysis and revaluation on existing local development business should be performed in advance, and the new development strategy on three areas needs to be prepared.
To achieve this goal, it is necessary to establish wide-area transportation network(road, train) and information network when we consider exchange network is not prepared yet. Central government should have the reason of support to facilitate cooperative business among the local governments.
Finally, a desirable wide area governance system should be changed from top-down to bottom-up in local development. The local government have to organize 'cooperative development council', consult and mediate local issues and prepare master plan for the local development. And also, it needs to suggest 'special bill' which secure support from the central government and demand legislation to the assembly. Therefore, the central government could save the national treasury by reducing overlapping investment and solve the long cherished desire of residents through the environment-friendly local development.
The organic cooperation between local government is important to accomplish this so it is necessary to operate 'cooperative development council' and to build partnership by organizing network between the local media and civil organization. To deliver source of revenue, it is required to promote not only the support of central government but also the active participation of local economic organizations. By inducing foreign investment and developing the area as a international attraction, 'South sea region' will have opportunity to leap into the 7 economic area of northeast Asia.

국문 초록 (Abstract)

세계화(Globalization)와 더불어 지방화·분권화의 전개로 인해 중앙정부의 역할이 과거와 비교해 상대적으로 축소되는 한편, 지역이 가진 역할과 중요성이 새롭게 부각되면서 지역이 핵심적인 공간경제단위로 부상하고 있다. 이러한 신지역주의(new regionalism) 흐름에 따라, 지역중심의 분권형 국가발전체제로의 전환과 같은 정치체계의 변화는 물론, 지역간 혹은 국가적 경계를 넘어서는 월경적(越境的) 경제권 개발과 같은 광역적 공간개발의 필요성이 증대되고 있다.
우리나라에서도 최근 경남을 중심으로 부산과 전남이 공동 참여하는 남해안지역의 초장기·초광역 발전전략인 ‘남해안 프로젝트’가 새로운 발전모델로 주목 받고 있다(경상남도, 2006; 경상남도, 2005). 기존의 국가계획에서부터 지역계획으로 실천해가는 하향식 결정방식에서 벗어나, 지역 스스로가 주체가 되어 국가를 대상으로 대안을 제시하는 상향식 결정방식의 의의는 물론, 지역 상호의 장점을 서로 연계하여 공동 발전하고자 하는 이른바 상생전략으로 이러한 변화는 중앙과 지방의 새로운 관계설정과 함께 전략적 가치도 상당히 높다고 볼 수 있다.
이들 광역개발계획은 인접한 공동의 지역경제권을 그 공간적 대상으로 삼고 있어 기존 국토계획 체계상에 규정된 광역도시계획, 혹은 광역권개발계획과 일면 유사한 부분도 있으나 상생적 노력을 통한 공동발전의 목표를 달성하기 위해서는 기존 계획의 틀을 그대로 수용하기에는 어려움이 많을 것으로 판단된다.
본 연구의 목적은 지역차원에서 진행되고 있는 다양한 광역개발계획이 가지는 계획적 함의를 찾아보고, 이러한 구상들을 추진해 나가기 위해 필요한 광역거버넌스 체계는 어떻게 구축하는 것이 바람직할 것인가에 대한 방안을 모색하고자 한다.
본문에서 제시한 선진외국의 광역거버넌스 체계에 관한 사례연구는 크게 네 가지의 유형으로 발전해 가고 있음을 보여준다.
첫째, 전반적으로 분권화 추세와 함께 광역거버넌스에 대한 관심의 증대를 볼 수 있다. 특히 유럽의 경우 EU(유럽연합)의 출현으로 정부간 관계와 분권화 영역이 매우 확대되었으며, 최근에는 다차원적인 거버넌스에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다.
둘째, 정부간 관계변화와 지방주도의 발전전략 추진 경향을 들 수 있다. 분권화의 진전으로 중앙과 지방정부간 관계 변화가 이루어지고 있으며, 지역정책의 목표와 수단, 추진주체도 점차 변하고 있다.
셋째, 지방발전의 전략적 추진과 전담기구의 설립이다. 지방발전정책의 목표와 추진수단이 선별적·전략적인 양상을 띠면서 해외의 국가들은 지방발전시책을 전담하기 위한 광역적 지역발전기구 등 지역발전 전담기구와 추진체계를 정비·운영하고 있다.
넷째, 지방발전을 위한 거버넌스체계는 국가의 정치·행정체제 및 수평적 협력 문화의 특성에 따라 매우 다양한 형태를 지닌다. 유럽국가들의 리저널 거버넌스 유형은 정치·행정체제와 분권화 수준, 민간부문 및 지역 이해 당사자의 참여 정도에 따라 “중앙정부 주도형”, “지방자치단체 주도형”, “비정부기관 주도형(자율조직형)” 등으로 크게 유형화할 수 있다.
우리나라도 세계화와 분권화가 진전되면서 성공적인 지역단위의 광역거버넌스체계 구축 및 운영을 위해 지역사회의 자율적인 참여와 내부적인 역량 강화가 필수적이라 볼 수 있다. 이를 위해서 지역사회의 공식·비공식 기관간의 협력분위기 형성과 수평적 협의와 협력문화를 촉진하는 사회적 관행의 정립이 전제되어야 한다.
이를 위해서는 과거 지역사회 단위의 정태적 협력환경에서 벗어나 보다 광역적이며 동태적 협력환경에 맞는 지방정부간 협력제도를 정립해야 한다. 행정협의회와 지방자치단체조합은 선진 외국에서처럼 다양하게 선택하고 활용할 수 있도록 제도를 보완할 필요가 있다. 사무위탁도 지방자치법에 규정하고 있는 것뿐만 아니라 협정이나 계약제를 광범위하게 활용하고 계획계약의 도입을 검토할 필요가 있다. 이외에도 지방정부간 협력을 위한 제도적 정비방안으로는 광역계획의 실천성 확보를 위한 재정적 협력의 계획체제 구축, 기초단체와 광역단체간(특히 특별시 및 광역시와 자치구간)의 협력관계의 강화, 기초 및 광역자치단체의 장과 의회의원으로 구성되는 지방자치단체협의회의 구성과 사무국 상설화 등이 요청된다.
국내 사례지역인 남해안시대 프로젝트에 대한 연구결과는 지자체간 새로운 공동의 상생발전 프로젝트 추진에 따라 점차 상호간의 협력이 확대되어 가고 있음을 보여준다. 그러나 아직까지는 장기적 비전과 계획 하에서 진행되기보다는 단기적으로 현안문제를 해결해 나가고 있고, 협력방식도 간담회, 협의회 등 구속력이 없거나 협력강도가 약한 차원에 머물러 있다. 따라서 향후 남해안지역간 협력사업의 주체는 다양한 형태의 복수 지방정부 및 민관이 참여하는 협력 네트워크의 구축이 요청된다. 앞으로는 단기적 접근에서 나아가 기초자료조사, 광역통계 및 정보 공유, 공동연구 등과 함께 장기적인 비전하에 실천 가능한 새로운 전략계획을 수립, 시행하는 방안을 강구할 필요가 있다. 협력사업의 내용에 따라 각종 지방자치단체조합, 사무위탁, 계약(협약), 공동투자 등 협력의 강도와 유연성을 감안하여 그 방식을 다원화할 필요가 있다.
그리고 향후 협력사업은 하드한 측면뿐만 아니라 소프트한 측면을 포함하는 종합적 차원의 장·단기 지역발전 방안이 모색될 필요가 있다. 기존의 지역발전 사업에 대한 심층적인 분석 및 재평가가 선행되어야 하며, 이를 토대로 남해안권에 속한 개별 자치단체의 새로운 발전전략이 마련되어야 한다.
이를 위해서는 인적, 물적 교류네트워크가 제대로 구비되어 있지 않는 실정을 감안하여, 특히 광역교통망(도로망, 전철)과 정보망의 구축이 무엇보다 중요하다. 지방정부간 협력사업이 실질적으로 효과를 거둘 수 있도록 촉진하기 위해서는 협력사업에 대한 중앙정부의 지원근거 마련이 선행되어야 한다.
끝으로, 남해안 광역거버넌스의 바람직한 모형을 제시하면 우선, 추진체계에 있어서는 지역개발에 있어 종래 중앙정부의 ‘하향식 지원방식(Top-down)’에서 ‘상향식 지원요청방식 (Bottom-up)’이라는 새로운 틀을 마련해야 한다. 이를 위해 지역 실정을 가장 잘 파악하고 있는 지방정부가 스스로 ‘공동발전협의회’를 구성하여 지역의 문제를 상호 협의·조정하고, 지역공동발전을 위한 마스터플랜을 만들어야 한다. 또한, 중앙정부의 지원을 확보하기 위한 ‘특별법(안)’을 제정하기 위한 근거를 중앙정부에 건의하고 국회에 입법을 요구할 필요가 있다. 이렇게 할 경우 중앙정부는 지역간 중복투자를 줄여 국고를 절약할 수 있고, 친환경적인 지역개발을 통해 지역주민들의 숙원사업을 해결하는 일석이조(一石二鳥)의 효과를 거둘 수 있다.
이의 성공적인 추진을 위해서는 지방정부간의 유기적인 공조체제가 중요한 만큼 광역자치단체장이 참여하는 ‘공동발전협의회’의 상시 가동과 지역언론, 민간단체간의 유기적인 네트워크의 구성을 통한 민·관의 파트너십이 필요하다. 재원조달을 위해서는 중앙정부의 재정지원은 물론, 지역경제단체의 적극적인 참여를 유도해야 한다. 대형프로젝트의 추진을 위해 공동투자유치단을 구성하여 해외자본을 유치하고 세계적인 관광명소로 육성함으로서 ’남해안‘이 동북아의 7대 경제권으로 도약할 수 있는 계기를 마련할 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구배경과 목적 = 1
• 2. 연구의 범위 = 2
• 3. 연구방법 = 3
• Ⅱ. 이론적 고찰과 분석의 틀 = 5
• 1. 거버넌스이론에 대한 고찰 = 5
• 1) 거버넌스의 개념 = 5
• 2) 거버넌스 이론의 다양한 접근 = 7
• 3) 거버넌스 이론의 공간적 다차원성 = 1
• 2. 거버넌스 이론의 적용사례 = 3
• 3. 광역거버넌스의 개념적 틀 = 7
• 1) 광역거버넌스의 주체 선정 = 7
• 2) 광역거버넌스의 정책이슈 = 19
• 3) 분석의 개념적 틀 = 20
• Ⅲ. 거버넌스 관점으로 본 한국의 지역발전 시책 추진체계와 특징 = 22
• 1. 공간계획 체계 = 22
• 2. 지역간 공동발전 관련제도 현황 = 23
• 1) 지역개발사업의 계획 수립 및 집행 관련 제도 = 23
• 2) 지방자치단체간 행정협력 관련 제도 = 29
• 3. 지역간 공동발전 관련 제도의 문제점 = 32
• 1) 지역개발 제도의 문제점 = 32
• 2) 지역간 협력 관련 행정제도의 문제점 = 34
• 3) 지역간 공동발전 제도의 문제점 종합 = 35
• Ⅳ. 해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 구축사례 연구 = 37
• 1. 유럽연합(EU)의 지역간 협력제도 = 37
• 1) 지역협력프로그램(Interreg III)의 개요 = 37
• 2) 지역협력프로그램(Interreg III)의 목적 및 접근방법 = 38
• 3) 지역협력프로그램(Interreg III)의 발전과정 = 39
• 4) 지역협력프로그램(Interreg III)에 의한 개발사례 : Norvision = 42
• 2. 일본의 지자체간 협력 관련제도 = 49
• 1) 시정촌(市町村) 합병 지원시책 = 49
• 2) 광역연합제도와 광역기구 = 50
• 3) 지자체간 협력에 의한 광역개발사례 : 오사카만 베이에리어(Bay area) 개발정비 = 52
• 3. 프랑스의 지역간 협력제도 = 59
• 1) 프랑스 지역발전정책의 개요 = 59
• 2) 지역균형 발전과 지역간 협력을 위한 제도 = 60
• 3) 프랑스의 지역간 협력에 의한 개발사례 : 랑독루시옹과 소피아앙티폴리스 = 62
• 4. 외국사례 시사점의 종합 = 71
• 1) 유럽연합 사례의 시사점 = 72
• 2) 일본 사례의 시사점 = 72
• 3) 프랑스 사례의 시사점 = 73
• Ⅴ. 경남 「남해안시대 프로젝트」의 광역거버넌스 체계 구축 사례연구 = 76
• 1. 남해안시대 프로젝트의 개요 = 76
• 1) 21세기 신국토발전구상과 국토연안축 개발 = 76
• 2) 자발적 지역연계에 의한 광역발전전략의 대두 : 경남·부산·전남의 남해안시대 프로젝트 = 82
• 2. 남해안시대 프로젝트의 의의와 협력방향 = 87
• 1) 남해안시대 프로젝트의 의의 = 87
• 2) 3개 시도간 발전방향 = 87
• 3. 기존 제도에 의한 지방정부간 공동발전 협력방안 = 89
• 1) 행정협의회의 제도적 보완 = 89
• 2) 다양한 형태의 특별지방자치단체 도입과 활용 = 90
• 3) 협약(계획계약) 제도의 도입과 활용 = 91
• 4) 지방정부간 협력체제의 강화 = 92
• 4. 전담기구 설립을 통한 협력방안 : 남해안개발추진기구 설립 = 93
• 1) 전담기구 설립의 필요성 = 93
• 2) 조직설계의 기본방향 = 94
• 3) 조직설계 = 94
• Ⅵ. 결론 = 110
• 참고문헌 = 116