首都圈의 計劃的 管理에 對한 實踐的 接近方法 硏究 = (A) study on the practical approach to planned management of the Seoul metropolitan area

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 수도권의 계획적 관리에 관해 다양한 논의가 이루어지고 있으나 체계적이며 실천적인 접근이 미흡한 상황에서, 그 방향성과 구체적 실천 대안을 제시하여 관련 논의를 전략구축 단계로 발전시키고자 하는 것을 목적으로 한다.
연구의 목적을 달성하기 위하여 우선적으로 계획적 관리의 개념을 정립한다. 계획적 관리는 참여적, 유연적 계획 및 관리 체제로 전환하여 수도권 개발을 유효적절하게 통제함으로써 형태적으로 효율적이며 지속가능한 수도권을 추구하고, 더 나아가 상생·균형발전, 경쟁력 제고, 삶의 질 향상을 달성하고자 하는 모든 이해관계자의 조정·협력 과정이다. 이러한 개념은 계획적 관리의 방향을 제시하는 것이며, 이와 같은 방향에 따라 수도권 관리방식의 혁신적 변화를 전제로 통합적, 체계적 접근을 시도한다.
본 연구는 계획적 관리를 합의형성체계와 목표관리체계의 두 가지 하위체계(sub-system)로 구성된 체계(system)로 정의하고, 그 구조적 체계를 연구과제 수행의 틀로 사용한다는 특징을 가지고 있다.
연구과제는 개략적으로 다음과 같이 수행한다. 먼저 합의형성체계와 목표관리체계의 요구 속성으로 이루어진 체계 적합성 기준을 설정하고, 체계 적합성의 관점에서 수도권 관리 현황을 분석함으로써 문제점 및 문제의 핵심적 구조를 파악한다. 문제점의 분석 결과는, 우리나라의 수도권 관리 현황이 합의형성체계와 목표관리체계의 요구 속성에 총체적으로 배치된다는 것과 중앙집권적·경직적 관리, 계획의 부정합(不整合)이 문제의 핵심 요인이라는 사실이다. 이러한 결과는 계획적 관리의 필요성뿐만 아니라 계획적 관리가 혁신적 변화의 계기가 되어야 하는 당위성을 반증하는 것이다. 이후 체계 적합성 기준에 수도권 관리의 구체적 문제점을 반영하여 좀 더 상세화, 차별화함으로써 계획적 관리 및 비교분석의 방향을 설정한다.
다음의 연구과제는 계획적 관리의 대안을 모색하는 것이다. 대안의 모색을 위하여 먼저 대안의 범주를 설정한다. 대안은 실질적으로 합의형성과 목표관리를 주도적, 효과적으로 수행할 수 있는 관리주체의 대안을 의미한다. 합의형성의 제도적 유형은 정부통합·합병, 중층의 광역정부, 광역행정협의회, 특별구, 지자체 간 협약 등이다. 합의형성체계 및 목표관리체계의 적합성을 기준으로 각각의 대안들을 비교분석하여 광역행정협의회의 형태를 계획적 관리의 제도적 대안으로 제시한다. 다만 광역행정협의회는 집행력이 부족하다는 한계를 가지고 있으므로 그 보완 방법 모색에 주력하여야 한다. 그리고 이와 같은 한계의 보완 방안 역시 계획적 관리 체계의 관점에서 목표관리체계를 강화하는 것으로 귀결된다. 비교분석의 대상에는 합의형성의 제도적 유형뿐만 아니라 합의형성체계를 구축함에 있어서 반드시 고려하여야 하는 실무적 현안들도 포함한다. 이들 실무적 현안은 관리주체의 존속성 등 위상에 관한 것과 의사결정의 단위, 지역적 참여범위 등 성격에 관한 것, 목표관리의 수단적인 요소 등을 포함한다. 실무적 현안에 대한 정성적 비교분석의 결과, 종합적으로 기존의 수도권정비위원회, 수도권행정협의회 등을 폐지하고 수도권의 광역 및 기초 자치단체가 참여하는 공법인(公法人) 형태의 협의회(가칭, ‘수도권계획관리협의회’)가 계획적 관리를 수행하되, 합의형성체계와 목표관리체계의 구축을 위하여 독립적, 상시적, 관리적 성격을 가지고 있어야 한다.
이와 같은 정성적 비교분석은 전문가 설문조사에 의해 보완한다. 설문조사의 결과를 검토하면, 본 연구에서 제시한 수도권의 계획적 관리에 대한 개념 정의, 대안에 대한 정성적 비교분석의 내용 등과 큰 차이가 없는 것을 확인할 수 있다.
관리주체의 역할은 목표관리체계 구축에 큰 비중을 두고 있다. 협의회 조직이 가지고 있는 집행력 한계를 극복하여야 하고, 결과적으로 계획적 관리의 정당성과 실효성을 제고해야 하기 때문이다. 본 연구에서는 목표관리체계 구축과 관련하여 목표설정의 정당성, 수단 선택의 합목적성 및 성과관리의 체계성 측면에서 실효성 제고 방안을 예시하고 있다.
목표설정의 정당성 측면에서 목표설정 및 목표의 배분 과정이 참여·합의성에 기초하여 이루어져야 하며, 계획적 관리의 합목적 지표, 개발·환경 등의 관리지표가 달성가능하고 평가지표로 연결되어야 한다. 또 수단 선택의 합목적성을 달성하기 위해서는 수도권 관련 계획 간 정합성 확보, 계획 및 관리의 과학적 기반 구축, 관리수단의 적정성이 요구된다. 계획 간 정합성 확보를 위해서는 목표에 부합하는 전략계획·사업을 하위 계획기관에서 수행하도록 장려하기 위한 사업기금지원제(project funding), 계획이 공표된 이후에 추가되는 신규 계획·사업과 광역계획 간의 정합성에 대한 상시적 관찰(intergovernmental review) 등이 유효하다. 그리고 미래의 정량적 지표에 대한 합의에 도달하기 위해서는 계획의 중요 요소에 대한 미래 예측에 합리적으로 동의할 수 있어야 하므로, 인구와 고용, 그에 부수하는 2차 변수로서 가구, 주택 등에 대하여 예측 가능한 모형의 설정이 필요하며, 이를 토대로 상하수도, 주택, 교통, 환경 등에 대한 계획들이 수립되어야 한다. 이와 같은 계획적 관리의 과학적 기반에는 목표관리에 있어서 성과평가의 과학성이 포함된다. 그리고 관리수단의 적정성은 규제에 의한 관리를 지양하고 합의적 총량 설정·관리 및 사업기금지원제, 지방재정 조정 등 유인(incentive) 위주의 성장관리 기법 등으로 대체하는 방법 등에 것에 의해 확보할 수 있다. 성과관리의 체계성은 모니터링 - 피드백 및 평가 - 합리적 보상의 연계 과정을 통하여 달성한다. 한편 평가에는 계획적 관리 자체에 대한 총체적·자율적 평가가 포함되어야 한다. 이와 같은 평가는 본 연구를 통하여 도출된 계획적 관리의 방향성을 체크리스트로 활용한 정성적 평가에 의한다.
본 연구에서 제시한 계획적 관리의 대안은 도시계획의 패러다임 변화, 분권화, 거버넌스 중시의 시대·사회적 흐름에 부합하여 중앙정부 및 지방자치단체의 역할 재정립 방향과 대도시권 및 광역 관리의 모델을 제시하고, 합의형성 문화 및 갈등관리 기반 구축, 계획적 관리의 정당성 및 실효성 제고에 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
그러나 합의형성 문화 및 분권화의 수준이 낮고, 광역계획·관리에 대한 중앙정부의 지원제도가 취약한 우리나라 실정에서 자율·참여적 관리가 정착하기에는 상당 기간 과도적 시행착오 과정이 필요할 것으로 예상된다. 따라서 광역계획의 실현을 위한 재원의 통합지원 등 중앙정부의 광역사업 지원 제도 정비를 포함하여, 계획적 관리 주체의 법적 지위 확보, 목표관리의 법적 기반 마련 등이 전제되어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study was designed to elevate the current debates on the planned management system of the metropolitan area to a next strategic level as previous efforts had failed to provide organized and practical approaches to resolution of the problems.
To achieve this goal, the research first tried to define the planned management system from a different perspective. In this new definition, the planned management system represents a new participatory and flexible planning and management system to control developments effectively in order to convert the metropolitan area into an efficient and sustainable habitation. It aims to achieve such goals as enabling balanced win-win developments, upgrading competitiveness, and improving quality of life through a process of coordination and cooperation among stakeholders. This new concept envisages a new direction of the planned management system and represents an integrated and organized approach to make an innovative change in the subject.
In this paper, planned management is viewed as having two subsystems: formation of consensus and management of goals. The research tried to explore into the structural characteristics of these.
The study was carried out in the following manner: First, it set criteria to measure integrity of the management systems. The criteria were the formation of consensus and management of goals. Then, it identified problems and causes of the problems by analyzing the current management systems on the basis of the criteria. Through the analyses, it was concluded that the current management systems fundamentally conflicts with the basic criteria for the formation of consensus and management of goals and that the most critical cause of the problems comes from centralization and rigidity of the system and lack of harmony among plans. This was a clear indication of the needs of planned management which will give birth to an innovative change in the management system. This paper tried to compare management systems in more detailed and differentiated ways.
The second task of this study was to search for alternatives to the planned management. For this, a range of alternatives were scrutinized. The objective was to find who can lead the formation of consensus and management of goals more effectively and more efficiently. The formation of consensus may mean agreements between governments in various levels. After comparing these organizational solutions, the council of governments is viewed as the best candidate for the formation of consensus and management of goals. However, since they have a limited power of implementation, there seem to be areas of improvement that should addressed in the future. And improvement of this problem will reinforce the formation of consensus in turn.
Included in the comparative study were not only the organizational solutions but also working level issues for the consensus formation. The working level issues included who manages the system, who makes the decisions, where they come from and what tools they are using to manage the goals. After a qualitative analysis, it was recommended to remove the current metropolitan area planning committee and the administrative cooperation council and create a new public organization involving governments in various levels to implement the planned management. This new organization should be independent, permanent, and managerial in nature. The qualitative study was supported by focus group interviews. The results of the surveys showed no big difference from the qualitative study of the alternatives.
In the planned management, priority is given to the management of goals. The government’s coordination committee or council has limits of power in implementation, which should be overcome in any way, and it should be made clearer why the planned management is needed and how effective it is. This paper suggests solutions in terms of processes, tools and science.
The recommended processes are the ones intended to achieve harmony among plans, which means reaching agreements among planning entities in vertical and horizontal manners. The tools that are suggested in this paper include strategic planning by sub organizational units, project funding that enables implementation of projects, monitoring, reasonable rewarding, adoptive planning, and intergovernmental reviews. And as for the scientific aspect of this study, this research involved future projections on the basis of the common elements of planning, i.e. population, employment, family and household. These are critical to accomplishment of procedural agreement, monitoring, project funding and intergovernmental review.
The alternative of planned management envisioned in this paper is believed to provide a new direction on how the central and provincial governments should redefine their roles when they go through paradigm shifts of city planning, decentralization, and governance changes. And it will also set a new model on how metropolitan area should manage development plans. It will contribute to creating a foundation for consensus building and conflict management, helping bring home why the planned management system is needed and how effective it is.
However, since consensus building practices and power decentralization are in infancy at the present and the central government’s delegation of power for planning and management cannot be said to be well established, it will take a considerable time before a full fledged autonomy blossoms. In this regard, it is recommended to realign the central government’s engagements in metropolitan area planning and management, ensuring legal powers for the planning and management agencies and reinforcing regulatory foundations for management of goals.

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 背景 및 目的 = 1
• 第2節 硏究의 範圍 및 方法 = 5
• 第2章 計劃的 管理에 關한 理論的 考察 = 9
• 第1節 都市計劃의 패러다임(paradigm) 變化 = 9
• 1. 持續可能한 開發의 課題 = 9
• 2. 計劃理論의 變化 = 15
• 第2節 都市成長管理의 理解 = 17
• 1. 都市成長의 因果關係 = 17
• 1) 都市成長의 力動的 因果關係 = 18
• 2) 都市成長의 財政的 原因 = 22
• 2. 都市成長管理의 槪念 및 目標 = 23
• 1) 都市成長管理의 槪念 = 23
• 2) 都市成長管理의 目標 = 25
• 3. 都市成長管理의 財政的 要素 = 27
• 1) 費用分擔의 原則 = 28
• 2) 地方公共財 供給 財源의 選擇 = 31
• 第3節 計劃的 管理의 槪念 = 34
• 1. 都市成長管理와의 差別性 = 34
• 2. 計劃的 管理의 槪念 定立 = 36
• 第4節 先行硏究 檢討 = 39
• 第5節 海外事例 및 示唆點 = 43
• 1. 廣域管理의 制度的 類型 = 43
• 1) 政府統合·合倂(annexation, consolidation) = 43
• 2) 都市聯合(federated form of government) = 44
• 3) 廣域行政協議會(council of governments) = 45
• 4) 特別區(special district) = 46
• 5) 地方政府 間 契約(intergovernmental contract) = 47
• 6) 非公式的 合意(informal agreement) = 48
• 2. 大런던(Greater London)의 事例 = 48
• 3. 뉴욕 大都市圈의 事例 = 50
• 4. 포틀랜드 大都市圈의 事例 = 52
• 5. 토론토 大都市圈의 事例 = 53
• 6. 샌프란시스코 大都市圈의 事例 = 54
• 7. 南캘리포니아 大都市圈의 事例 = 56
• 8. 海外事例의 示唆點 = 58
• 第6節 小結 = 60
• 第3章 首都圈 管理 現況 및 問題 提起 = 62
• 第1節 首都圈 管理 現況 檢討 = 62
• 1. 首都圈 計劃體系 = 62
• 1) 第4次 國土綜合計劃 修正計劃 = 63
• 2) 第3次 首都圈整備計劃 = 64
• 3) 首都圈 廣域都市計劃 = 64
• 4) 都市基本計劃 = 65
• 5) 都市管理計劃 = 66
• 2. 首都圈 管理體系 = 67
• 3. 首都圈 規制 = 68
• 1) 圈域指定 및 行爲制限 = 71
• 2) 過密負擔金 制度 = 72
• 3) 工場總量規制 = 73
• 4) 大學規制 = 74
• 5) 租稅 等의 差等 賦課 = 75
• 4. 廣域施設 費用分擔 現況 = 77
• 1) 開發 關聯 法令 檢討 = 77
• 2) 施設 關聯 法令 檢討 = 79
• 3) 國庫補助金 關聯 法令 檢討 = 81
• 4) 關聯 制度의 綜合 檢討 = 82
• 5. 基盤施設負擔金 制度 現況 = 84
• 第2節 問題 提起 = 88
• 第3節 硏究課題의 設定 = 92
• 1. 硏究課題 Ⅰ - 問題點 分析 = 92
• 2. 硏究課題 Ⅱ - 代案의 範疇 設定 = 94
• 3. 硏究課題 Ⅲ - 代案의 比較分析 = 95
• 第4章 分析의 틀 = 97
• 第1節 分析의 構造 = 97
• 1. 合意形成體系 = 100
• 2. 目標管理體系 = 102
• 第2節 分析의 方法 = 106
• 1. 硏究課題 Ⅰ의 分析方法 = 107
• 2. 硏究課題 Ⅱ의 分析方法 = 108
• 3. 硏究課題 Ⅲ의 分析方法 = 109
• 第3節 分析의 틀 = 110
• 第5章 首都圈 管理의 問題點 및 比較分析의 方向性 = 113
• 第1節 首都圈 管理의 問題點 分析 = 113
• 1. 合意形成體系 適合性 = 113
• 1) 首都圈 廣域行政의 問題點 = 113
• 2) 葛藤管理의 問題點 = 116
• 3) 合意形成體系 適合性 分析 = 121
• 2. 目標管理體系 適合性 = 123
• 1) 首都圈 關聯 計劃의 問題點 = 123
• 2) 首都圈 規制의 問題點 = 130
• 3) 費用分擔의 問題點 = 133
• (1) 開發 關聯 負擔金 = 134
• (2) 開發負擔金의 正當性 = 137
• 4) 目標管理體系 適合性 分析 = 144
• 第2節 比較分析의 方向性 = 147
• 1. 首都圈 管理의 問題點 및 體系的 適合性 = 147
• 2. 比較分析의 方向性 = 148
• 第6章 計劃的 管理의 代案 = 151
• 第1節 代案의 範疇 = 151
• 1. 合意形成 制度의 範疇 = 151
• 1) 政府 間 統合·合倂 = 152
• 2) 都市聯合 = 152
• 3) 廣域行政協議會 = 153
• 4) 特別區 = 154
• 5) 地方政府 間 契約 = 155
• 2. 實務的 懸案의 範疇 = 158
• 第2節 定性的 比較分析 = 159
• 1. 合意形成體系 適合性 = 159
• 2. 目標管理體系 適合性 = 160
• 第3節 設問調査 分析 = 163
• 1. 設問調査 方法 = 163
• 2. 設問調査 結果分析 = 164
• 1) 項目別 設問結果 分析 = 164
• 2) 設問結果 綜合 分析 = 171
• 第4節 計劃的 管理의 適合 代案 提示 = 174
• 1. 合意形成體系 = 174
• 2. 目標管理體系 = 177
• 1) 目標設定의 正當性 = 178
• 2) 手段 選擇의 合目的性 = 179
• 3) 成果管理의 體系性 = 182
• 第5節 適合 代案의 期待效果 및 限界 = 185
• 第7章 結論 = 187
• 第1節 要約 = 187
• 第2節 政策的 示唆點 = 193
• 第3節 硏究 限界 및 向後 硏究의 提言 = 195
• 參考文獻 = 197
• 附錄 = 205