연금개혁의 정책결정과정 분석 : 경제위기 전후 정부의 연금정책을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 글은 역사적 제도주의에 입각하여 한국의 공적연금의 정책결정과정을 통해 연금개혁 정치의 성격을 규명하는 데 목적을 두고 있다. 국민연금제도는 제도가 도입되고 시행되기 시작하였던 시기와 개혁이 진행되고 있는 시기로 양분할 수 있으며, 이는 다시 경제위기 이전과 이후와 맞아 떨어 진다. 그렇기 때문에 경제위기를 기점으로 연금정책결정과정의 제도적 구조와 정책적 유산의 경로의존성이 지속되었는지 혹은 변화가 있었는지를 확인해 보고자 했다. 과연 경제위기가 역사적 전환점이 되었는가하는 본 글의 질문의 대답은 ‘그렇지는 못했다’이다. 그러나 정책결정과정상의 패턴에 있어서 부분적인 변화는 존재했다.
경제위기 이후 연금정책결정의 정책참여자들의 범위에는 상당한 변화가 있었다. 명확한 정책적 대안을 제시하는 행위자였던 경제부처의 퇴장과 복지부처의 등장 그리고 노동 및 시민사회의 참여 가능성 증대라는 변화가 있었다. 그리고 정당도 1차 연금개혁을 지나 2차 연금개혁에 이르면서 정책적인 학습 경험을 늘려가면서 정당 차원에서의 개정안을 내놓고 양당간에 합의를 이끌어 내는 역할을 하였다. 그러나 2차 연금 개혁에서의 이러한 변화는 사실 정당강령에 부합하여 행동한 민주노동당을 제외하면은 사회복지 이외의 다른 정치적 이유에 의거한 측면이 존재하는 한계가 있는 것은 사실이다.
노동 및 시민사회를 포함한 사회적 합의의 시도가 존재했다는 데에도 의미는 있다. 과거처럼 명백하고 공공연한 배제가 아닌 형식상으로라도 합의의 시도를 했다는 것이다. 의견 조율의 결과가 정부와 입법부에 의해 이행되지 않은 부분은 큰 한계로 남는다.
그러나 한편으로, 경제위기를 기점으로 하여 정책 행위자들의 아이디어가 획기적으로 새롭게 변화되는 등의 성격적 변화는 크게 두드러지지 않았던 것으로 보인다. 경제위기 이후 복지확충이 필요하다는 공감대가 이루어졌고, 정부도 더 이상 자금동원의 수단으로서가 아닌 국민의 노후소득보장을 위한 준비금으로서 연기금을 간주하였다.
결론적으로 한국의 연금정책의 결정과정상의 패턴의 두드러진 특징인 청와대와 행정부 중심의 결정 구조는 지속되고 있으며, 그들의 정책적 아이디어에도 획기적으로 변화하지는 못했다는 점을 확인할 수 있었다. 다만 경제위기 이후 정책행위자의 범위가 변화하면서 친복지 성향의 정책행위자들의 영향력이 과거보다 증대되었음을 알 수 있었다. 결국 경제위기 이후의 국민연금개혁과정은 경제위기 이전과 동일하게 노동 및 시민사회진영이 참여가 좌절된 채 청와대를 중심으로 정책결정이 이루어 졌다.