정책네트워크 변화와 정책변동에 관한 연구 : 교육행정정보시스템(NEIS) 사업을 중심으로 = (A) study on the change of policy network and policy change : focusing on the project of the national education information system(NEIS)

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 정부와 사회집단간의 심각한 갈등양상을 나타낸 교육정보화 정책의 정책과정을 정책네트워크(policy networks) 관점에서 분석하고, 이를 통하여 교육행정정보화 정책네트워크에 영향을 미친 환경적 요인과 정책네트워크 특성의 변화를 분석하고자 하였다. 이와 더불어 정책네트워크의 변화가 정책의 변화에 어떠한 영향을 미치는 지에 대해 분석하고자 하였다. 본 연구의 연구방법은 첫째, 문헌을 통한 사례연구와 둘째, 질적인 방법을 통한 종단면적 연구, 셋째, 정책네트워크 관계구조 분석을 위한 계량적 연구로서 연결망 분석(network analysis)을 실시하였다.
본 연구에서는 교육행정정보화 정책과정의 동태성을 시간적 흐름에 따라 비교 연구하기 위한 틀을 정책환경-정책네트워크의 특성-정책변동으로 이어지는 일련의 과정으로 파악함으로써 연구의 인과적 설명력을 제고하고자 하였다. 또한 본 연구는 교육행정정보화정책의 정책네트워크를 분석대상으로 하고 있는바 주요정책행위자, 정책행위자간의 상호작용, 상호작용으로 도출되는 정책네트워크의 특성으로서 관계구조를 분석하고 정책네트워크 변화에 영향을 미치는 환경적 요인과 정책네트워크의 변화로 인한 정책변동에 관해 분석하고자 하였다.
분석결과, 교육행정정보화 정책과정은 기술적 환경, 정치적 환경, 사회적 환경이라는 정책환경과 밀접한 관계를 맺으며 전개되었음을 확인할 수 있었다. 교육행정정보화 사업에 있어, 기술적 환경인 정보통신기술의 발달과 전자정부의 추진은 교육행정정보화 사업 초기에 큰 영향을 미쳤으며 폐쇄적인 정책네트워크를 통해 NEIS 사업 결정에 영향을 미쳤다. 그러나 정권변동과 함께 정치체제의 특성 변화는 시민사회의 자율성을 더욱 강화시킴으로써 다양한 정책행위자들이 등장하게 한다. 이러한 정책행위자의 등장은 폐쇄적 정책네트워크를 이슈를 중심으로 한 개방적 네트워크로 변화시키게 된다. 또한 사회적 환경은 정책네트워크 내의 행위자간 갈등적 상호작용을 협력적 상호작용으로 변화시키는 요인으로 작용하였다.
NEIS 사례의 경우, 정책네트워크는 초기에 교육인적자원부가 가정한 것과 같은 안정적이고 예측 가능한 정책환경이 시간의 흐름에 따라 불안정적이고 예측불가능하며 급변하는 정책환경의 변화를 경험하게 된다. 이에 따라 정부의 정책네트워크에 대한 주도권이 상실되고 초기의 정책결정 목표가 표류하는 현상을 나타내게 된다. 즉 정책환경이 정책네트워크의 변화에 영향을 주고 변화한 정책네트워크는 다시 정책결정에 영향을 미쳤다.
두 번째 정책네트워크의 변화에 따른 정책네트워크 특성의 차이를 확인하고자 하였다. 분석결과 시간의 흐름에 따른 정책네트워크의 특성 변화를 확인할 수 있었다. 정책조정기의 정책네트워크는 정부부문의 참여자를 중심으로 하는 폐쇄적 정책네트워크를 구성하고 있었다. 이러한 폐쇄적 정책네트워크는 정책공동체의 성격을 가지며 이를 정책행위자들 간의 이해관계에 의해 정책결정이 이루어짐을 확인할 수 있었다. 그러나 정책추진기의 정책공동체 형태의 폐쇄적 네트워크가 정책갈등기에 이슈네트워크 형태의 개방적 네트워크로 변화하면서 다양한 참여자가 정책네트워크를 통한 정책결정에 영향을 미쳤다. 정책추진기에 정책네트워크의 정책 주도권을 가진 교육인적자원부는 정책갈등기를 거쳐 정책조정기에 이르러 기타 참여자와의 협상 및 타협을 통해 NEIS의 핵심 입력항목인 교무/학사, 입(진)학, 보건영역을 제외하게 됨으로써 NEIS 정책 초기목표의 달성에 차질이 생겼다고 보았다. 반면 NEIS의 초기 목표에 반대했던 전교조와 시민단체 중심의 NEIS 반대 집단의 경우에도 정책갈등기 초기에 주장했던 내용들을 NEIS 정책결정과정에 완전하게 반영하지는 못했다. 정책네트워크의 역동적 상호작용으로 인해 정책이 형성?집행되는 과정에서 상당부분이 수정되거나 새로운 방안이 제시되어 합의를 이끌어내려는 노력들이 나타났다. 즉, 각각의 정책네트워크 참여자의 협상 및 타협과정에서의 전략이 각자의 자원이나 논거 속에서 독립적으로 결정되는 것이 아니라 다른 정책참여자의 상호작용 속에서 결정되었다.
마지막으로 본 연구에서는 정책네트워크와 정책변동과의 관계를 분석하고자 하였다. 이를 위해 기존정책네트워크의 교육행정정보화 정책의 내용과 변화된 정책네트워크에서의 정책 내용을 살펴보고 이를 비교 분석하였다. 분석결과 정책추진기의 폐쇄적 정책네트워크 하에서는 정책행위자들의 상호작용을 통해 전국단위교육행정정보시스템(NEIS) 사업의 정책결정이 이루어졌다. 이후 정책갈등기의 개방적 정책네트워크 하에서는 NEIS 정책집행의 표류와 함께 초기 NEIS 정책결정 사항에 대한 변화 가능성이 발생하였다. 마지막으로 정책조정기에서는 정책행위자들의 상호작용을 통해 초기 NEIS 정책결정이 변화되어 문제가 되었든 3개 영역이 분리 운영되는 정책변동이 발생하였다. 즉 정책네트워크 내의 정책행위자간 상호작용은 정책변동에 영향을 미친 것으로 나타났다.
NEIS 정책갈등 사례를 정책네트워

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This Study aims to analyze the policy procedures of education information digitalization that elicited serious conflicts between the government and social groups from the perspective of policy networks and, through this, analyze environmental factors and characteristics of policy network that imparted influence on educational administration information digitalization policy network. In addition, the Study attempted to analyze the effect of changes in policy network on changes of policy. Research methods executed to accomplish the aims of this Study include, firstly, case study through literatures, secondly, longitudinal cross-sectional research through qualitative method, and, thirdly, network analysis as quantitative research for analysis of relationship structure of policy network.
This Study aimed to improve causal explanation of the research by assessing the framework for comparative research movement of educational administration information digitalization policy network in accordance with the temporal flow as a series of procedures that continues onward as characteristics-policy changes of policy environment-policy network. Furthermore, this Study, as policy network of educational administration information digitalization policy is the subject of analysis, aims to analyze the relationship structure as characteristics of policy network that are deduced as key policy administrator, interaction between policy administrators and interaction, and analyze policy changes due to changes in environmental factors and changes of policy network that imparts influence on policy network changes.
〈Figure 1〉 Analytic Framework
◁그림 삽입▷(원문을 참조하세요)
The results of analysis illustrate that policy procedures of educational administration information digitalization was developed by establishing close relationship with policy environment including technological environment, political environment and social environment. With regards to educational administration information digitalization project, development of information communication technology, which is a technological environment, and pursuit of the e-Government imparted substantial influence during the initial stage of educational administration information digitalization project, and on decision making on NEIS project through closed policy network. However, diverse range of policy administrators appears on the scene with the characteristics of political regime further fortifying autonomy of civil society along with changes in political power. Appearance of such policy administrators changes the closed policy network to open network centered-around issues. Furthermore, social environment acted as factor that changes conflictive interaction between the administrators within policy network into cooperative interaction.
In the case of NEIS, policy network experiences changes of policy environment in which the stabilized and foreseeable policy environment, just as the Ministry of Education & Human Resources Development has hypothesized, changes into unstable, unforeseeable and rapidly changing environment with passage of time. Accordingly, phenomenon in which the government loses its initiatives on policy network and the target of policy decision making at the initial stage become adrift. That is, policy environment imparts influence on the policy network and, in turn, the changed policy network imparted influence on policy decision making.
Second, this Study aimed to verify the differences in the characteristics of policy networking accordance with the changes in the policy network. Result of the analysis confirmed changes in the characteristics of policy network in accordance with passage of time. Policy network during the stage of mediation of policy was composing closed policy network centered-around participants of government sector. It was verified that such closed policy network has property of policy community decision making is accomplished by relationship between the interests of such policy administrators. However, as the closed network in the policy community format during the stage of pursuit of policy changes into open network of issue network format during the stage of conflicts in policy, diverse range of administrators imparted influence on policy decision making through policy network. The Ministry of Education & Human Resources Development with initiatives for policies of policy network during the stage of pursuit of policy viewed that setbacks in accomplishment of initial goals of NEIS policy were produced due to elimination of domain of educational affairs/school affairs, enrollment (advancement) into school and health, which are the core input items of NEIS, through negotiation and compromise with other participants as it underwent from stage of conflicts in policy to stage of mediation of policy. On the other hand, even the national teachers’union and civil group-centered groups that objected NEIS, which objected the initial goals of NEIS, failed to completely reflect the contents that they asserted during the stage of conflicts in policy onto the process of decision making on NEIS policy. In the process of formation of policies due to dynamic interaction of policy network, substantial portions were amended or new methods presented, thereby eliciting efforts to induce agreements. That is, strategies in the process of negotiation and compromise of participants of each policy network were decided through interaction of other policy participants rather than being decided independently in the resources or reasoning of each.
Lastly, this Study attempted to analyze the relationship between policy network and policy changes. For this purpose, policy contents of the educational administration information digitalization of the existing policy network and policy contents of the changed policy network were reviewed and comparatively analyzed. Result of analysis illustrated that policy decision was ma

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 5
• 1. 연구범위 = 5
• 2. 연구방법 = 6
• 제2장 이론적 논의 및 선행연구의 검토 = 8
• 제1절 정책네트워크 개념과 대두배경 = 8
• 1. 네트워크와 정책네트워크 관계 및 개념 = 8
• 1) 네트워크의 개념과 정책네트워크와의 관계 = 8
• 2) 정책네트워크의 개념과 특징 = 10
• 2. 정책네트워크 대두배경 = 15
• 1) 정책네트워크 대두배경 및 중요성 = 15
• 2) 정책과정에 대한 정책네트워크의 이론적 공헌 = 17
• 3) 거버넌스와 정책네트워크 논의의 연계성 = 21
• 제2절 정책네트워크의 유형과 구성요소 = 26
• 1. 정책네트워크의 유형 = 26
• 1) 정책네트워크 유형분류의 주요 관점 = 26
• 2) 학자별 정책네트워크의 유형분류 = 30
• 2. 정책네트워크 주요 구성요소 = 39
• 1) 정책행위자(policy actor) = 43
• 2) 정책행위자들 간의 상호작용(interaction) = 45
• 3) 정책네트워크의 관계구조(structure of relation) = 47
• 제3절 정책네트워크의 변화와 정책변동 = 50
• 1. 정책네트워크의 변화 = 50
• 1) 제도적 관점에서의 정책네트워크 변화 = 50
• 2) 정책네트워크 변화요인 = 54
• 2. 정책변동 = 55
• 3. 정책네트워크 변화와 정책변동의 관계 = 57
• 제4절 선행연구에 대한 검토 = 60
• 1. 정책네트워크의 선행연구 검토 = 60
• 2. 정책변동의 선행연구 검토 = 64
• 제3장 연구 분석틀과 조사설계 = 68
• 제1절 연구 분석틀 및 가설적 명제 = 68
• 1. 연구의 분석틀 설정 = 68
• 2. 가설적 명제 = 71
• 제2절 조사설계 및 연구방법론 = 74
• 1. 사례연구의 적용 = 74
• 2. 사회 연결망 분석의 적용 = 77
• 1) 사회 연결망 분석의 의의 = 77
• 2) 연결망의 구조적 특성 및 분석지표 = 78
• 3) 연결망 분석을 위한 자료수집 = 81
• 3. 정책네트워크 분석변수 = 85
• 제4장 정책네트워크 변화와 정책변동 분석 = 89
• 제1절 교육행정정보화 사업 정책개요와 추진과정 = 89
• 1. 교육행정정보화 정책개요 = 89
• 1) 교육행정정보시스템(NEIS) 사업의 추진배경 = 92
• 2) 교육행정정보시스템 사업의 목적 및 내용 = 94
• 3) 교육행정정보시스템 사업 추진체계 = 95
• 2. 교육행정정보시스템 사업 추진과정의 구분 = 98
• 1) 정책추진기(2000년 7월 ～ 2002년 10월) = 99
• 2) 정책갈등기(2002년 11월 ～ 2003년 6월) = 100
• 3) 정책조정기(2003년 7월 ～ 2004년 9월) = 101
• 3. 교육행정정보화 사업의 쟁점 = 104
• 1) 정보인권의 침해와 관련된 쟁점 = 106
• 2) 보완관리와 관련된 쟁점 = 107
• 3) 학사업무의 차질과 관련된 쟁점 = 109
• 4) 비용 소요에 대한 쟁점 = 110
• 제2절 정책추진기의 교육행정정보화 정책네트워크 = 113
• 1. 정책추진기의 정책환경 = 113
• 1) 전자정부의 추진 = 114
• 2) 교육행정 환경의 변화와 교육정보화의 추진 = 117
• 2. 주요 정책행위자 = 119
• 1) 정부부문 = 120
• 2) 비정부부문 = 123
• 3. 정책행위자들 간의 상호작용 = 126
• 1) 정보흐름 = 127
• 2) 연계행위 = 129
• 4. 정책행위자들 간의 관계구조 = 131
• 1) 관계구조의 특징 = 132
• 2) 연결망 분석에 의한 구조적 특성 분석 = 133
• 5. 정책추진기의 정책네트워크 특징과 정책변화 = 139
• 제3절 정책갈등기의 교육행정정보화 정책네트워크 = 145
• 1. 정책갈등기의 정책환경 = 145
• 1) 참여정부의 출범 = 146
• 2) 정보화의 역기능에 대한 사회적 우려 = 148
• 3) 교육계 내부의 갈등 = 150
• 2. 정책행위자 = 151
• 1) 정부부문 = 152
• 2) 비정부부문 = 153
• 3. 정책행위자들 간의 상호작용 = 156
• 1) 정보흐름 = 156
• 2) 연계행위 = 162
• 4. 정책행위자들 간의 관계구조 = 166
• 1) 관계구조의 특징 = 166
• 2) 연결망 분석에 의한 구조적 특성 분석 = 168
• 5. 정책갈등기의 정책네트워크 특징과 정책변화 = 173
• 제4절 정책조정기의 교육행정정보화 정책네트워크 = 180
• 1. 정책조정기의 정책환경 = 180
• 2. 정책행위자 = 183
• 1) 정부부문 = 183
• 2) 비정부부문 = 184
• 3. 정책행위자들 간의 상호작용 = 186
• 1) 정보흐름 = 187
• 2) 연계행위 = 191
• 4. 정책행위자들 간의 관계구조 = 198
• 1) 관계구조의 특징 = 198
• 2) 연결망 분석에 의한 구조적 특성 분석 = 200
• 5. 정책조정기의 정책네트워크 특징과 정책변화 = 205
• 제5절 정책네트워크 변화와 정책변동 = 211
• 1. 정책 환경변화와 정책과정의 영향 = 211
• 2. 정책네트워크의 특성 변화 = 217
• 1) 주요 정책행위자의 변화 = 217
• 2) 정책행위자들 간의 상호작용의 변화 = 221
• 3) 정책행위자들 간의 관계구조의 변화 = 224
• 3. 정책네트워크 변화에 따른 정책변동 = 230
• 제5장 결론 = 238
• 제1절 연구결과의 종합 = 238
• 제2절 연구의 함의 = 241
• 1. 정책적 함의 = 241
• 2. 이론 및 방법론적 함의 = 244
• 3. 향후 연구 과제 = 246
• 참고문헌 = 248
• 부록 = 265
• 영문 논문 제출서 = 269
• 영문 인준서 = 270
• ABSTRACT = 271