韓國의 財政改革政策 特性에 관한 硏究 : 時代別 類型變化를 中心으로 = (The) study on the characteristics of Korean fiscal reform policies focused on the periodical change of the pattern

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In this research, the process of transition of fiscal reform policies of the Republic of Korea was categorized and analyzed based on the characteristics of each period after its independence in 1945. This study has conducted systematic analysis and research on the transition of fiscal reform policies in the process of fiscal reform. In fiscal reforms, the focus and directions have changed according to stages of national development and given circumstances. To understand the directions of fiscal reforms and the flow of transition in fiscal systems, an analysis of such changes is essential. Recently, fiscal reform has been a key topic for discussion among OECD member countries, and in Korea, fiscal reform initiatives have been implemented in a systematic manner since the 2000s. In addition, fiscal reforms in OECD member countries and Korea present result-oriented characteristics and focus on the improvement of performance through public expenditure management.
Therefore, this study classified the history of Korea's fiscal reforms into 4 periods since its independence, and categorized them into 4 types by analyzing their primary characteristics. Each period presents the different types of fiscal reform, and this study analyzed the causes of difference among periods. As a result, the study has found that the type of fiscal reform is determined by the level of input control on public finance and attention on the outcome of public expenditure. Accordingly, it showed that control-oriented fiscal reform is caused by strong input control and less attention on outcome, and planning-oriented fiscal reform is caused by strong input control and attention on outcome. In addition, less input control and attention on outcome results in management-oriented fiscal reform, and less input control and strong attention on outcome results in result-oriented fiscal reform. Analyzing factors that have influence on input control of public finance and attention to outcome, which determine types of fiscal reform, is important as well. In this study, it has been identified that the level of input control and attention on outcome is determined by five factors : national development strategy factor, fiscal factor, political factor, economic factor, and external factor that reflects international trends in fiscal reform. Accordingly, this research has drawn a conclusion that not a single factor, but comprehensive factors for national development should be considered in determining the type of fiscal reform.
Classification of periods, which determines the characteristics of fiscal reform, was made on the basis of precedent studies and 30 years of experience of the researcher. Period 1 is defined from 1945 to 1961 and referred to as the nation-building period when the nation has begun to develop the fiscal system, etc. Period 2, from 1962 to 1992, is the government-led period during which economic development plans were established and distribution of resources was mainly led by the nation. From 1993 to 2002, period 3 is classified as the private sector-transferred period in that more emphasis was put on the role of the private sector rather than the nation with the uprise of political democracy. Lastly, period 4, from 2003 to 2007, is referred to as the government-private coexistence period when the roles of government and the private sector have been balanced.
History of fiscal reform policies in Korea was systematically organized according to the period classification of fiscal reform as mentioned above. However, there was a limitation in collecting data due to lack of existing studies on fiscal reform policies and unsystematic management of data on government policies. For its systematization, conditions of fiscal reforms in each period were investigated, and changes of fiscal reform policies were organized in the aspect of organization of public finance, fiscal execution and system, public funds system, laws related to public finance, etc.
Types of fiscal reforms in each period were analyzed and categorized according to the control degree of budget input and outcome of public expenditure. The fiscal reform in period 1, the nation-building period, has a characteristic of control-oriented, which strongly controlled budget input and placed great attention on outcome of public expenditure. In this period, accounting responsibility of personnel in charge of public expenditure was especially emphasized, since fiscal control was a very important institutional mechanism in running urgent operations of the nation with a lack of resources. The main features of period 2, the government-led period, is planning-oriented fiscal reform, which presents strong input control and great attention on outcome. It is the period when the 5-year Economic Development Plans were established 6 times from 1962 to 1991, and imbalanced economic development policies were promoted through government-led distribution of resources with foreign loan, etc. Thus, great emphasis was put on effectiveness, i.e., the achievement level of goals. In period 3, the private sector-transferred period, fiscal reform was management-oriented with weak input control and less attention on outcome. As the capacity of the private sector enhanced, autonomy and creativity of the private sector were considered more important than in the government-led period. Furthermore, policies for promoting the private sector were implemented in accordance with democratization and globalization, and efficiency was stressed to ensure maximum outcome with minimum cost. Period 4, the nation-private coexistence period, shows result-oriented fiscal reform that had weak input control and great attention on outcome. In the process of readjusting the role of the government and private sectors during the nation-private coexistence period, outcome has gained importance, and efficiency and effectiveness were simultaneously emphasized.
Significance of this study lies in its first systematic analysis of the types of fiscal reforms based on the level of input control of public budget and attention on outcome, and investigation of characteristics of fiscal reform history in Korea through classification by periods. At the same time, it has identified that types of fiscal reforms shifted in accordance with the conditions of the respective periods. Regarding to policy implications, Korea needs to focus on securing fiscal sustainability in implementing future fiscal reforms as seen in other OECD member countries to correspond to the rapidly growing demand for increased public expenditure. In addition, establishing fiscal governance in terms of the relationship between the National Assembly and the administrative branch, and between the central government and local governments is an important issue to be considered. This research raised the issue for analysis on determinants of fiscal reform types, their cause and effect relations, etc. Therefore, additional microscopic studies on this issue are expected to be presented in the future.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 1945년 해방이후 우리나라의 재정개혁 정책 변천과정을 그 특성에 따라 시기별로 유형화하고 분석하였다. 우리나라의 재정개혁 역사가 벌써 60여년이 지난 시점에서 이를 체계적으로 분석하고 연구한 것은 본 연구가 처음이라고 본다. 재정개혁은 국가발전단계와 당시의 주어진 상황에 따라 그 강조점이 바뀌게 되고 재정개혁의 지향과 중점이 바뀌게 된다. 이러한 지향과 변화의 중점이 왜 바뀌는지를 분석하는 것은 재정개혁의 방향성을 이해하고, 재정제도의 변화의 흐름을 분석하는데 있어 매우 중요한 사항이다. 최근 OECD 국가들을 중심으로 재정개혁에 대한 논의가 활발히 진행되고 있고, 우리나라도 2000년대 이후 체계적인 재정개혁이 추진되었다. OECD 국가들과 우리나라의 재정개혁 지향은 결과지향의 성향을 띠고 재정을 통한 성과향상에 중점을 두고 진행되고 있다.
따라서 본 연구는 해방이후부터 우리나라의 재정개혁의 역사를 4시기로 구분하고 그 강조점을 분석하여 이제까지의 재정개혁을 4가지로 유형화하였다. 각 시기별로 재정개혁의 유형을 달리하고 있는데, 왜 이렇게 유형을 달리하게 되었는지를 분석한 것이다. 재정개혁의 유형을 결정하는 요인을 재정에 대한 투입통제와 재정지출에 대한 결과관심의 정도에 의해 결정됨을 보았다. 투입통제가 강하고 결과관심이 적으면 통제지향 재정개혁의 성향을 보이고, 투입통제와 결과관심이 강하면 기획지향 재정개혁의 성향을 보임을 발견하였다. 또한 투입통제가 약하고, 결과관심이 약하면 관리지향의 성향을 보이고, 투입통제가 약하고 결과관심이 큰 경우 결과지향의 성향을 보임을 보았다. 이러한 재정개혁의 유형을 결정하는 재정의 투입통제와 결과관심에 미치는 요인이 무엇인가 하는 분석이 중요시 된다. 투입통제와 결과관심의 정도는 다음 5가지에 의해 결정됨을 보았다. 국가발전전략적 요인, 재정적 요인, 정치적 요인, 경제적 요인, 외국의 재정개혁 동향인 대외적 요인 등이다. 재정개혁의 유형을 결정하는 것은 어느 한 가지에 의해서라기보다 국가발전을 위한 총체적인 요인에 의해 결정되고 있다는 결론을 얻게 된 것이다.
재정개혁의 특성을 결정하는 시기구분은 정부측 정책자료, 기존 선행연구와 연구자의 30여 년간의 경험에 의해 이루어졌다. 제1기는 1945년부터 1961년까지로 재정제도 등이 이제 형성되기 시작한 시기로서 국가형성기로 하였고, 제2기는 1962년부터 1992년까지로 국가가 중심이 되어 경제개발계획을 수립하고 재원배분을 주도하던 국가주도기로 보았다. 제3기는 1993년부터 2002년까지로 민주화와 더불어 국가보다는 민간의 역할이 중요시 된 시기로 민간전환기로 보았고, 제4기는 2003년부터 2007년까지로 국가와 민간의 역할을 재정립하는 시기로 국가-민간 병존기로 보았다.
이러한 재정개혁에 대한 시기구분에 따라 우리나라에서 이루어진 재정개혁 정책의 변천사를 체계적으로 정리하였다. 재정개혁 정책 변천에 대한 연구가 부족하여 기록이 많이 남아있지 않았고, 정부의 정책자료도 체계적으로 관리되지 못하여 자료를 구하는데 한계가 있었다. 부족한 자료를 바탕으로 연구자의 경험을 토대로 하여 재정개혁 정책의 변천을 정리하였다. 체계화를 위해 각 시기별로 재정개혁의 여건 및 개요를 보고, 재정담당조직 측면, 재정운용 및 제도 측면, 기금제도 측면, 재정관련법 측면 등에서 재정개혁 정책의 변천과정을 정리하였다.
재정개혁 정책의 변천사를 기반으로 하여 각 시기별 재정개혁의 유형을 분석하였다. 제1기인 국가형성기의 재정개혁은 재정의 투입통제가 강하고 재정지출의 결과관심이 큰 통제지향의 특성을 보였다. 국가형성기에는 부족한 재원으로 긴급한 국가운영을 위해 재정통제가 중요한 수단이 된 시기로서 재정담당자의 회계책임성이 특히 강조되었다. 제2기인 국가주도기의 재정개혁은 재정의 투입통제와 결과관심이 강한 기획지향의 특성을 보였다. 1962년부터 1991년까지 6차례에 걸친 경제(사회)개발 5개년 계획을 수립하고 외국 차관 등을 도입하여 국가주도의 재원배분을 통해 국가주도의 불균형 경제성장정책을 추진하던 시기로서 결과에 대한 목표달성도를 중시하는 효과성이 강조되었다. 제3기인 민간전환기의 재정개혁은 투입통제와 결과관심이 약한 관리지향의 특성을 보였다. 민간의 역량이 커짐에 따라 민간의 자율성과 창의성이 국가발전에 있어 국가에 의한 개발정책보다 더 중요시되었다. 민주화와 세계화의 진행으로 민간전환을 위한 정책이 추진되었다. 이 시기는 최소의 비용으로 최대의 성과를 내는 능률성이 강조되었다. 제4기인 국가-민간 병존기의 재정개혁은 재정의 투입통제가 약하고, 결과관심이 큰 결과지향의 특성을 보였다. 민간전환기를 거치면서 국가와 민간의 역할이 재조정되는 과정에서 국가와 민간의 역할이 병존하는 시기에 결과를 중시하게 되었다. 이 시기에는 능률성과 효과성을 동시에 추구하는 효율성이 강조되었다.
본 연구는 이와 같이 재정의 투입통제와 결과관심의 정도에 따른 재정개혁의 유형을 체계적으로 분석하고, 우리나라의 재정개혁 역사를 시기별로 구분하여 그 특성을 최초로 분석하였다는데 의의가 있다. 이와 더불어 재정개혁은 그 당시의 시대적 상황에 따라 강조점이 바뀌고 유형을 달리하고 있는 것을 알게 되었다. 정책적 함의 측면에서도 우리나라의 향후 재정개혁은 OECD 국가들과 유사하게 막대한 재정소요에 대응하기 위한 재정지속성을 확보하기 위한 노력강화가 필요하고, 국회와 행정부와의 관계 및 중앙정부와 지방정부와의 관계에서 재정거버넌스(fiscal governance) 등의 확립문제 등이 중요시 될 것이다. 본 연구 내용은 재정개혁의 유형을 결정하는 요인분석 및 인과관계 분석 등을 위한 문제제기를 한 것이므로 추가적인 미시적 연구가 기대된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구 목적 = 1
• 제2절 연구 범위 = 4
• 제3절 연구 방법 = 6
• 제2장 재정개혁 정책에 관한 이론적 고찰 = 8
• 제1절 재정개혁의 의의 = 8
• 1. 예산과 재정과의 관계 = 8
• 2. 재정개혁의 개념 및 범위 = 11
• 3. 재정개혁의 지향성 = 12
• 제2절 선행연구의 검토 = 18
• 1. 외국에서의 선행연구 = 18
• 2. 우리나라에서의 선행연구 = 20
• 제3절 외국의 재정개혁 = 28
• 1. 미국 = 29
• 2. 영국 = 38
• 3. 스웨덴 = 42
• 4. 뉴질랜드 = 45
• 제4절 연구의 분석틀 = 48
• 1. 재정개혁의 시대구분 = 48
• 2. 재정개혁의 유형과 요인 = 53
• 제3장 우리나라 재정개혁 정책의 변천 = 57
• 제1절 국가형성기(1945～1961)의 재정개혁 = 57
• 1. 미군정기(1945～1948)의 재정개혁 = 57
• 2. 건국기(1948～1950)의 재정개혁 = 58
• 3. 전란기(1950～1953)의 재정개혁 = 59
• 4. 복구기(1953～1961)의 재정개혁 = 59
• 제2절 국가주도기(1962～1992)의 재정개혁 = 61
• 1. 재정개혁의 여건 및 개요 = 61
• 2. 재정담당 조직 = 63
• 3. 재정 운용 및 제도 = 64
• 4. 기금제도 = 76
• 5. 재정관련법 = 89
• 제3절 민간전환기(1993～2002)의 재정개혁 = 92
• 1. 재정개혁의 여건 및 개요 = 92
• 2. 재정담당 조직 = 94
• 3. 재정 운용 및 제도 = 96
• 4. 기금제도 = 103
• 5. 재정관련법 = 110
• 제4절 국가-민간 병존기(2003～2007)의 재정개혁 = 114
• 1. 재정개혁의 여건 및 개요 = 114
• 2. 재정담당 조직 = 115
• 3. 재정 운용 및 제도 = 116
• 4. 기금제도 = 148
• 5. = 재정관련법155
• 제4장 시기별 재정개혁 정책의 특성 분석 = 162
• 제1절 국가형성기(1945～1961)의 특성 = 162
• 1. 국가발전전략적 요인 = 162
• 2. 재정적 요인 = 166
• 3. 정치적 요인 = 168
• 4. 경제적 요인 = 169
• 5. 대외적 요인 = 170
• 6. 소결 : 통제지향 재정개혁 = 171
• 제2절 국가주도기(1962～1992)의 특성 = 172
• 1. 국가발전전략적 요인 = 172
• 2. 재정적 요인 = 174
• 3. 정치적 요인 = 178
• 4. 경제적 요인 = 179
• 5. 대외적 요인 = 180
• 6. 소결 : 기획지향 재정개혁 = 181
• 제3절 민간전환기(1993～2002)의 특성 = 183
• 1. 국가발전전략적 요인 = 183
• 2. 재정적 요인 = 185
• 3. 정치적 요인 = 189
• 4. 경제적 요인 = 191
• 5. 대외적 요인 = 192
• 6. 소결 : 관리지향 재정개혁 = 193
• 제4절 국가-민간 병존기(2003～2007)의 특성 = 194
• 1. 국가발전전략적 요인 = 194
• 2. 재정적 요인 = 195
• 3. 정치적 요인 = 199
• 4. 경제적 요인 = 201
• 5. 대외적 요인 = 202
• 6. 소결 : 결과지향 재정개혁 = 203
• 제5장 결론 = 205
• 제1절 연구결과의 요약 = 205
• 제2절 정책적 함의 = 212
• 제3절 연구성과 및 향후 연구과제 = 220
• 참고문헌 = 222
• 부록 = 236
• 〈국문초록〉 = 245
• Abstract = 248