地域間 共同發展을 위한 交流·協力 事業 活性化 方案에 관한 硏究 = (A)study of the alternatives to promote cooperative projects among local governments for the collaborative development of regions

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

<Abstract>

This study is designed to provide a variety of alternatives to promote cooperative projects among local governments. The study starts from the presumption that intergovernmental collaboration at regional and local level can be a useful mean to create mutual benefits, both visible and invisible, in various regional development projects that aim to strengthen competitiveness of region. Interregional cooperation that can contribute to social cohesion and territorial integration as well as to share experiences among regions is encouraged in Korea and many advanced countries including the European Union.
The study is composed of six chapters. The first chapter describes the background, objectives, scope and methods of the study. The second chapter discusses conceptual basis and theoretical background of interregional cooperation. The third chapter introduces korea and foreign cases of interregional cooperation and draws implication for Korea. The fourth chapter examines presents framework of the study and a detailed analysis on the cases of intergovernmental cooperation for regional development. The fifth chapter presents new paradigms and policy directions for intergovernmental cooperation. The sixth chapter presents a summary, limitation and future areas of research.
Unlike most previous studies relying on theoretical and conceptual approach, this study develops and employs a detailed analytic method on the mechanism of interregional cooperation. Mechanisms for success and that for failure are drawn from in-depth analysis of projects of interregional cooperation that are already finished or currently undergoing. Spatial scope of intergovernmental cooperation includes inter-local, inter-regional and local-regional cooperation projects. Key research method is a series of interview with regional and local governments' employees.
Inter-governmental cooperation can be defined as intentional activities seeking mutual benefits among regions (or governments) through a division of role to make plan or implement specific projects for regional development. Theories of intergovernmental cooperation include intergovernmental relationship model, negotiation theory, exchange model, activity sharing model, process model of cooperation, partnership model and economies of system, cooperation of inter-regional. This study aims to establish core factor by combining related theories and results of analysis.
The interregional innovation system means a system in which innovations for specialization of region are created under the framework of specialization and integration of distinct innovation clusters, transcending classic regional innovation system focusing on specialization of individual regions. The interregional innovation system is a newly defined concept from this study and can be employed to establish regional innovation system in Korea while resolving structural problems of local governments. The key principle of interregional innovation is the synergy effect that are created by implementing regional development projects with integration and linkages otherwise fragmented and disconnected with limited effects.
Two projects are selected for detailed examination on the mechanism of interregional cooperation. They include the construction project of a bridge connecting Yeongnam and Honam province, the project to build a health belt across Jeonnam and Jeonbuk provinces.
Implications from the analysis of the two cases are summarized as follows. First, selection of cooperation project should focus on the possibility of success. Second, recognizing importance of cooperation and leadership are also critical elements for success. Third, effective partnership and clear role sharing among participants are indispensable for success. Fourth, fruits of cooperation should be visualized and shared among participants. Five, a common belief on the necessity for interregional cooperation and on the effect of regional government through multilateral cooperation is important motivation for success. Sixth, institutional support is necessary for coordination of interests and smoothly implementation.
Interregional cooperation requires specific policy measures. Important policy measures are suggested to promote interregional cooperation in Korea. First, both relevant means for implementing project and useful alternatives in relation to the establishment of infrastructure and institution building are suggested to promote intergovernment cooperation. Above all, an emphasis is put upon cognitive transformation concerning cooperative projects possessed by the CEO and public officials. To delete negative views and enhance cooperative wills, a consistent education system is required for bringing up positive values and attitudes. As a means of this, intergovernmental cooperative programs including information exchange and overseas training are needed. New means of intergovernmental cooperative projects such as pre-agreement, Information Open Pooling and Management, are also suggested to compensate shortcomings of the present cooperative projects system.
Second, a new policy program focusing on interregional cooperation needs to be introduced. Intergovernmental cooperation for regional development projects requires institutional supports that should be provided by the central government. Existing policies can only provide legal basis for cooperation, lacking measures to support local and regional government. Interregional cooperation program needs to include such factors as the type of cooperation, areas of cooperation, devices securing cooperation, effective implementation system and supports from central government.
Enactment of new law such as inter-local cooperation act or inter-governmental cooperation act needs to be considered as the legal basis for the new policy program. In addition, it is necessary to establish the implementation system and assistance of the central government through the revision of existing laws such as the special act for balanced national development and the local autonomy act. Another important area that needs consideration is conflict resolution and mutual agreement, which needs readjustment of existing system and creation of coordination structure. A contractual system of regional development projects between central and local governments, inter-local or interregional governments can promote interregional cooperation.
The central government and regional (or local) governments have to play their role for interregional cooperation. The central government, although not a direct participant, should reform institutional and administrative foundations for financial assistance, settlement of conflicts and formation of consensus.
Local and regional governments have to develop cooperation projects that are important for regional development and have higher chances of success. Establishment of intra-regional as well as inter-regional partnership is essential for the success of cooperation. Last part is to enhance local governments' capabilities for administration and finance. Decentralization of the central government's power and mutual learning of participants are also important agenda for sustainability of interregional cooperation.

국문 초록 (Abstract)

<국문초록>

본 연구는 지자체간의 협력 사업을 증진하기 위한 대안들을 제공하고자 한다. 본 연구는 지역간 협력을 강화하기 위한 다양한 지역발전 사업에 있어, 지자체간의 협력이 가시적 또는 비가시적인 상호이익을 창출하는 유용한 방법이 될 수 있다는 가정 하에 시작된다. 사회결속과 지역 통합 그리고 지역간 경험 공유에 기여하는 지역간 협력이 한국과 유럽연합을 포함한 많은 선진국에서 장려되고 있다.
본 연구는 여섯 개의 장으로 구성되어 있다. 첫 번째 장에서는 본 연구의 배경, 목적, 범위, 방법에 대해 서술하고 있다. 두 번째 장에서는 기본 개념과 지역간 협력의 이론적 배경에 대해 논하고 있다. 세 번째 장에서는 지역간 협력에 대한 한국과 외국의 사례를 소개하고 한국에서 갖는 의의를 도출하고 있다. 네 번째 장에서는 본 연구의 구성과 지역 발전을 위한 정부간 협력 사례를 바탕으로 한 상세한 분석을 제시하고 있다. 다섯 번째 장에서는 새로운 패러다임과 정부간 협력을 위한 정책 방향을 보여주고 있다. 여섯 번째 장에서는 요약, 한계, 연구의 미래 분야에 대해 소개하고 있다.
이론적이고 개념적인 접근에 의존한 이전 연구들과는 달리, 본 연구는 지역간 협력에 메커니즘에 대해 상세한 분석적 방법을 이용해 전개하였다. 성공과 실패의 메커니즘은 이미 완료됐거나 현재 진행 중인 지역간 협력 사업의 심층 분석을 통해 도출된다. 정부간 협력에 공간적 범위는 지방간, 지역간, 지방-지역간 협력 사업을 포함한다. 조사 방법은 지역 및 지방 정부 공무원들과의 일련의 인터뷰이다.
정부간 협력은 지역 발전을 위한 계획을 세우거나 구체적인 사업을 추진하는 데 있어 역할 분담을 통해 지역간 상호이익을 추구하는 계획된 활동으로 규정할 수 있다. 정부간 협력에 관한 이론들은 정부간 관계 모델, 협상 이론, 교환 모델, 역할 분할 모델, 협력 과정 모델, 파트너십 모델, 시스템 경제, 지역간 협력을 포함한다. 본 연구는 관련된 이론과 분석 결과를 종합함으로써 핵심요소를 정립하는 데 목표를 두고 있다.
지역간 혁신 시스템은 본 연구를 통해 새롭게 규정된 개념이고 이는 지방 정부의 구조적 문제를 해결함과 동시에 한국에서 지역 혁신 시스템을 정립하는 데 이용할 수 있다. 지역간 혁신의 핵심적 원리는 통합과 연계를 통한 지역발전 사업 이행으로 발생되는 시너지 효과로서 그렇지 않은 상태에서는 한정된 효과로 인해 분열되고 단절된다.
이 두 가지 사례 분석을 통한 의의는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 협력 사업 채택은 성공 가능성에 중점을 두어야 한다. 둘째, 협력과 리더십의 중요성을 인식하는 것 또한 성공을 위한 결정적 요소이다. 셋째, 효과적인 파트너십과 구성원간의 분명한 역할 분담은 성공을 위해 필수적이다. 넷째, 협력의 결실은 가시화되어야 하고 구성원간에 분배되어야 한다. 다섯째, 다각적인 협력을 통한 지역 정부의 효과와 지역간 협력 필요성에 대한 일반적 생각은 성공을 위한 중요한 동기이다. 여섯째, 제도적 지원은 원활한 사업의 이행과 이익의 조정을 위해 필요하다.
지역간 협력은 구체적인 정책 조치가 요구된다. 중요한 정책 조치는 한국에서 지역간 협력을 증진시킬 것으로 기대된다. 첫째, 인프라의 구축, 기관 건물의 건설과 관련된 유용한 대안과 사업 이행을 위한 적절한 조치는 정부간 협력을 증진시킬 것이다. 특히 CEO나 공무원들에 의해 점유되는 협력 사업과 관련하여 인식 변화의 중요성이 강조된다. 부정적 견해를 없애고 협력 의지와 지속적인 교육 체제를 강화하는 것은 긍정적인 가치와 태도를 고양하기 위해 요구된다. 이것에 한 방법으로 정보 교환과 해외 연수를 포함한 정부간 협력 프로그램이 필요하다. 선 협정과 같은 정부간 협력 사업의 새로운 수단의 개발과 공개 정보의 공동 출자와 관리가 현재의 협력 사업 체제의 단점 또한 보완할 것으로 예상된다.
둘째, 지역간 협력에 초점을 둔 새로운 정책적 프로그램이 도입되어야 한다. 지역 발전 사업을 위한 정부간 협력은 중앙 정부에 의해 제공되는 제도적 지원을 요구한다. 현재 정책은 오직 협력을 위한 법적인 토대만을 제공할 뿐, 지방이나 지역 정부를 지원할 대책이 부족하다. 지역간 협력 프로그램은 협력 유형과 협력 분야, 협력 보증 장치, 효과적인 이행 체제, 중앙 정부로부터의 지원과 같은 요소들을 포함하여야 한다.
지방간 협력 법령이나 정부간 협력 법령과 같은 새로운 법의 제정은 새로운 정책 프로그램을 위한 법적 기반으로 고려되어야 한다. 게다가 국가 균형 발전과 지방 자치 법령 같은 특별한 법령을 포함한 현재의 법을 중앙 정부가 개정하는 지원이 필요하며, 이행 체제 설립이 요구된다. 심사숙고가 요구되는 또 다른 중요한 부분은 갈등 해결과 상호 협정으로, 이것은 현재 체제의 재조정과 균형 구조의 건설을 필요로 한다. 중앙 정부와 지방 정부간 혹은 지방 정부 간에 지역 개발 사업의 계약적 체제는 지역간 협력을 증진할 수 있다.
중앙 정부와 지방 정부는 지역간 협력을 위해 그들의 역할을 다해야만 한다. 중앙 정부는 직접적 구성원은 아닐지라도 재정적인 지원, 갈등의 해결, 합의 형성을 위한 제도적이고 행정적인 토대를 개선해야 한다.
지방과 지역 정부는 지역 발전을 위해 중요하고, 높은 성공 가능성을 가진 협력 사업을 전개해야만 한다. 지역간의 파트너십뿐만 아니라 지역 내부 파트너십의 확립은 성공적인 협력을 위해 필수적이다. 마지막 부분은 행정과 재정을 위한 지방 정부의 능력을 강화하는 것이다. 중앙 정부의 권력을 분산하고 구성원들 간에 상호 학습을 하는 것은 지역간 협력 유지를 위해 또한 중요한 의제이다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 의의와 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위와 방법 2
• 제 3 절 선행연구의 검토 4
• 제 4 절 연구의 분석 틀 6
• 제 2 장 지방자치단체간 협력사업의 개념과 이론적 배경 8
• 제 1 절 지방자치단체간 협력사업의 개념 8
• 1. 일반적 협력의 정의 8
• 2. 관련법상의 협력사업개념 9
• 제 2 절 지방자치단체간 협력사업의 필요성 11
• 1. 지방자치단체간 협력사업의 도입배경 11
• 2. 지방자치단체간 협력사업의 필요성 12
• 제 3 절 지방자치단체간 협력사업의 이론적 배경 15
• 1. 정부간 관계 이론 15
• 2. 협상 이론 17
• 3. 교환 모형 18
• 4. 활동공유 모형 20
• 5. 파트너십 모형 21
• 6. 협력과정 모형 22
• 7. 시스템의 경제성 이론 24
• 8. 분업 이론 27
• 9. 지역간 협력이론 29
• 제 3 장 지역개발 관련 지방자치단체간 협력 사례 31
• 제 1 절 국내 지방자치단체간 협력 사례 31
• 1. 전국 협력 사례 31
• 2. 전라남도와 도내 시․군 협력 사례 36
• 제 2 절 국외 지방자치단체간 협력 사례 40
• 1. 유럽연합의 지역간 협력프로그램 사례 40
• 2. 일본의 지방자치단체간 협력사업 사례 53
• 제 4 장 지역개발 관련 지방자치단체간 협력사례분석 74
• 제 1 절 협력사례의 분석 절차 74
• 1. 사례분석 모형의 개요 74
• 2. 사례분석단계 74
• 제 2 절 협력사례의 분석 모형 76
• 1. 협력사업 사례의 분류 76
• 2. 협력사업 진척단계의 설정 79
• 3. 협력사업 진척단계와 사례분류의 결합 80
• 4. 협력사업 진척단계별 조사 체크리스트 80
• 5. 협력사업의 인과 메커니즘 도출 83
• 제 3 절 지자체간 공동발전 협력 사례 분석 87
• 1. 영호남 화합의 남도대교 건설사업 87
• 2. 장수벨트화 사업 103
• 제 4 절 협력사업 추진요소와 메커니즘의 종합 117
• 1. PMNESE모형의 경험적 설명:협력사업 추진요소의 종합 117
• 2. 활성화 요인의 도출 121
• 3. 진행단계별 성패요인의 분석 122
• 4. 협력추진요소와 메카니즘 종합분석 124
• 5. 사례분석 결과 정책적 시사점 128
• 제 5 장 지방자치단체간 교류협력사업의 활성화 방안 132
• 제 1 절 지방자치단체간 협력을 위한 기반 조성 132
• 1. 지방자치단체장 및 관련공무원의 협력의식 제고 132
• 2. 시범 협력사업 추진으로 협력습관 확립 133
• 3. 협력 사업을 추진할 추진기구의 구성 134
• 4. 자치단체간 협력사업 관련 정보교류의 활성화 134
• 5. 자치단체협력헌장 및 사전협의제도 등 자치단체간 협력의무제 도입 135
• 6. 자치단체간 협력기본계획의 수립 137
• 7. 협력사업 활성화를 위한 재원 마련 138
• 제 2 절 지역간 협력프로그램 도입 138
• 1. 도입의 필요성 138
• 2. 협력프로그램의 중요요소 139
• 제 3 절 제도적 기반 구축 141
• 1. 필요성 141
• 2. 기반구축의 내용 141
• 제 4 절 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 142
• 1. 중앙정부의 역할 142
• 2. 지방자치단체의 역할 143
• 제 5 절 협력 추진조직의 구성 144
• 1. 지방자치단체간 협력 네트워크 구축 144
• 2. 민관합동의 광역 협력 네트워크 활성화 145
• 3. 중앙정부부처간의 조정 및 중앙과 지역간의 긴밀한 협의체제 구축 146
• 제 6 장 결 론 147
• 참 고 문 헌 150
• 국 문 초 록 154