중앙정부와 지역주민 간 정책갈등과 조정에 관한 연구 : 강원도 내 4개 댐건설 추진사례를 중심으로 = (A) study on the policy conflict and mediation between central government and local residents : focused on the case of four (4) dams construction in Gangwon - Do

국문 초록 (Abstract)

정부가 추진하는 대형국책사업과 정책들이 정부와 이해당사자 및 시민단체들 간의 갈등으로 표류하면서 사회문제를 야기 시키는 경우가 증가되고 있다. 특히 댐과 같은 비선호시설 입지의 갈등에서는 입지 자체를 꺼리는 지역주민의 반발로 인한 갈등이 보편화되어가고 있고, 댐 사업의 시행자인 건설교통부(한국수자원공사)와 지역주민들 간의 갈등이 점차 커지고, 집단 거부운동으로 확산되고 있다. 그럼 왜 이런 정책과정상의 갈등이 발생할까? 이러한 갈등을 조정할 수 있는 논리적인 방안은 없는가? 본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하였다.
본 논문에서의 연구목적은 사례 댐의 추진과정에서 입지의 성공과 실패에 영향을 주는 핵심적인 갈등요인은 무엇인가? 그리고 갈등증폭 요인은 무엇인가? 어떠한 갈등조정과정을 거쳤으며 결과는 어떠하였는지를 심층 분석하여 갈등을 극복할 수 있는 방안을 모색하는 것이다.
분석대상 사례로는 1991년 지방자치제실시 이후 중앙정부와 지역주민 간 대규모 갈등 관계로 댐 사업이 지체되었거나 백지화 된 강원도 내 영월댐, 내린천댐, 한탄강댐, 밤성골댐 등 4개 대(大)댐 사례를 모두 선정하였다.
분석결과 다음과 같은 사실을 발견하였다.
첫째, 수자원개발사업의 정책집행과정에서 주민반대가 발생하는 원인은 정부의 일방적인 정책결정과 추진이었다. 댐의 경우 입지를 선정 및 결정함에 있어 즉, 댐의 유역조사 등에서 소수의 엘리트만 참여하여 댐 사업을 결정-발표-방어하는 전통적인 입지선정방법을 주로 사용하고 있는 것이다.
둘째, 정책결정에 있어 주민참여가 배제되었고, 정보공개 미흡, 댐 사업 시행절차 무시 등이 나타났다. 이는 집행기관의 신뢰성에 큰 흠으로 작용하고 있었다.
셋째, 댐 사업으로 인한 지가의 하락이나 경제적 피해 등은 댐 건설에 대한 찬성이나 반대에 영향을 미치고 있었다.
넷째, 그동안 정부가 추진해온 공급위주의 수자원관리정책은 근본적인 전환이 필요하다는 점을 알게 되었다.
다섯째, 지방자치의 실시는 기초자치단체의 자율성 확대와 역할변화를 가져와 주민들의 댐 반대의사 표출에 유리한 여건을 조성하고 있다. 이러한 정책 환경의 변화는 중앙정부-지역주민 간의 입지갈등을 심화시키는 요인으로 작용하고 있으며, 한편으로 입지결정을 어렵게 하는 결과를 초래하고 있었다.
결론적으로 수자원정책의 일환인 댐 건설사업의 갈등관계분석은 주민들의 인식과 행태변화에 정부가 신속하게 대응해나가야 한다는 것을 확인시켜 주고 있다. 주민들의 인식변화와 기초자치단체의 역할변화로 인하여 이제 기존의 갈등관리전략은 더 이상 당위성을 갖기 어렵게 되었다.
이러한 문제점을 해결하기 위해서 비선호시설의 전향적인 입지선정방법의 개선, 정책결정의 주민참여 확대와 제도화, 공급위주의 수자원관리정책의 변화, 국가적 차원의 제도적 기반 구축, 기초자치단체와의 협력체계 조성 등이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

There are increasingly more cases in which social issues are raised as the conflicts among the government, stakeholders, and civic groups suspend large-scale national projects and policies driven by the government. Especially, the conflicts are now naturally expected in determining the location of an unwanted facility like a dam since the locals of candidate areas reject the idea collectively. The conflicts grow bigger and bigger between the Ministry of Construction and Transportation(Korea Water Resources Corporation) that carries out such a project and the local residents. The conflicts often result in collective rejection movements. Then inevitable questions are raised: what are the reasons for such conflicts in the policy process? And is there any logical plan to resolve such conflicts? This study started with those questions.
The research questions of the study in-depth analyzed the core conflict factors to affect the success or failure of determining a location in the dam construction cases, the factors to worsen the conflicts, the processes to resolve the conflicts, and the results. Using those results, the study suggested the ways to overcome such conflicts.
The cases of analysis were all the four dam construction projects which were either delayed or cancelled due to the massive conflicts between the central government and local residents since the introduction of local autonomy in 1991. They include Yeongwol Dam, Naerincheon Dam, Hantan River Dam, and Bamseonggol Dam.
The analysis results led to the following discoveries:
First, the biggest reason why the local residents were against the dam constructions in the process of executing a water resource development project was that the central government decided and enforced the policy one-sidedly. Only a small group of elites participated in the process of selecting and deciding a dam location and investigating the river basins. The government usually adopted the traditional location selection approach of deciding, announcing, and defending in a dam construction project.
Second, the citizens' participation was excluded in the policy decisions. The government didn't open enough information to the public and ignored the proper procedures in carrying out the dam projects, which was a huge blow to the reliability of the execution agency.
Third, the dropping prices of the land and compensations for the loss according to the dam projects turned out to have impacts on the residents' decision to approve or disapprove it.
Fourth, it's necessary to make a fundamental change to the supply-oriented water resource management policy by the government.
Fifth, the introduction of local autonomy gave the local governments more autonomy and changed their roles, creating favorable conditions for the residents to express their objections against dam projects. Such a change to the policy environment worsened the conflicts around the location of a dam between the government and the local residents and made it more difficult to decide a location for a dam.
In short, the analysis results of the conflict relations involved in a dam construction project that's part of the water resource policies confirmed the need for the government to make quick responses to the changed perception and behavior of the local residents. As the local residents have different perception and the local governments have different roles, it's no longer easy to claim legitimacy of the old conflict management strategies.
Possible solutions to those problems include improving the forward-looking method of deciding the location of an unwanted facility, increasing and institutionalizing the resident participation in the policy decision process, changing the old supply-oriented water resource management policy, setting up the institutional foundation of the national level, and creating a cooperation system with local governments.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구목적 = 1
• 제2절 연구 범위와 방법 = 4
• 1. 연구 범위 = 4
• 2. 연구 방법 = 5
• 제2장 정책갈등과 비선호시설 입지에 관한 이론적 배경 = 8
• 제1절 정책갈등의 이론적 기초 = 8
• 1. 정책갈등개념의 도출 = 8
• 2. 정책과정에서 갈등의 의미 = 11
• 3. 정책갈등의 전개과정 = 13
• 제2절 비선호시설 입지에 관한 논의 = 16
• 1. 비선호시설에 관한 이해 = 16
• 2. 비선호시설 입지의 특징 = 18
• 3. 비선호시설의 입지 전략 = 22
• 제3절 비선호시설 입지와 중앙정부-지역주민 간 갈등 = 28
• 1. 중앙정부-지역주민 간 갈등 = 28
• 2. 비선호시설 입지에 대한 주민반대 = 29
• 3. 비선호시설 입지갈등에 대한 선행연구 = 36
• 4. 비선호시설 입지갈등의 단계론적 접근 = 41
• 5. 중앙정부-지역주민 간 갈등 유발요인 및 조정 = 44
• 제4절 연구 설계 = 71
• 1. 연구모형 = 71
• 2. 변수의 조작적 정의 = 73
• 3. 자료수집 및 분석방법 = 77
• 제3장 우리나라 수자원정책과 댐 건설 추진실태 = 78
• 제1절 수자원정책과 댐 건설의 관계 = 78
• 1. 우리나라 수자원정책 = 78
• 2. 우리나라의 댐 건설 = 81
• 제2절 사례분석 댐의 추진실태 = 94
• 1. 영월댐 = 94
• 2. 내린천댐 = 97
• 3. 한탄강댐 = 100
• 4. 밤성골댐 = 103
• 제4장 사례댐의 단계별 갈등과정의 분석 = 108
• 제1절 영월댐 = 108
• 1. 갈등 발생기 = 108
• 2. 갈등 확대기 = 109
• 3. 갈등 완화기 = 127
• 4. 소결론 = 134
• 제2절 내린천댐 = 136
• 1. 갈등 발생기 = 136
• 2. 갈등 확대기 = 138
• 3. 갈등 완화기 = 149
• 4. 소결론 = 153
• 제3절 한탄강댐 = 154
• 1. 갈등 발생기 = 154
• 2. 갈등 확대기 = 156
• 3. 갈등 완화기 = 175
• 4. 소결론 = 181
• 제4절 밤성골댐 = 183
• 1. 갈등 발생기 = 183
• 2. 갈등 확대기 = 184
• 3. 갈등 완화기 = 193
• 4. 소결론 = 196
• 제5절 사례댐의 단계별 갈등과정의 비교 = 197
• 제5장 댐 사례분석의 요인별 비교 및 종합 = 201
• 제1절 사례분석의 갈등요인별 비교 = 201
• 1. 갈등유발 요인 = 201
• 2. 외부환경 요인 = 209
• 3. 정책갈등 조정 = 213
• 4. 정책갈등 결과 = 214
• 제2절 사례분석의 종합 = 215
• 1. 분석결과의 비교 종합 = 215
• 2. 분석결과의 함의 및 정책제안 = 219
• 제6장 결론 = 229
• 제1절 연구 결과의 요약 = 229
• 제2절 시사점과 한계 = 231
• 1. 연구의 시사점 = 231
• 2. 연구의 한계 = 232
• 참고문헌 = 234
• ABSTRACT = 244
• 부록 = 247