都市計劃委員會의 審議觀點에 關한 硏究 : 서울市 都市計劃委員會의 審議結果를 中心으로 = Perspectives on decision making process of Seoul city planning commission

국문 초록 (Abstract)

국문 초록

도시계획은 공공이익(public interest)과 합리성(rationality)을 추구한다.
도시계획에 있어서 공공성이 강조되는 근거는 공간 즉 토지가 갖고 있는 공급의 한정성에서 기인한다고 할 수 있다. 토지를 공공재(public goods)로 보는 시각이다.
합리성이란 일정의 사고와 행동에 있어서 도리·이성·논리가 일체를 지배한다는 철학적 관념으로서 소기의 목표를 적정한 수단을 동원하여 무리없이 달성한다는 과정의 개념도 내포하고 있다.
공공이익(public interest)을 최고의 목표가치로 삼고 있는 도시계획에 있어서 합리성은 경제발전의 능률성과 토지이용의 효율성 제고, 지역균형발전과 사회적 형평성의 추구, 환경보전 및 지속가능성의 유지 및 시민참여의 민주성과 시민 만족의 대응성 등을 이념적 기반으로 하고 있다.
도시계획은 위에서 언급한 목표가치를 기반으로 도시공간에서 일어나는 모든 활동을 지원하고 통제하는 정책 수단으로서 그 수립과정은 계획이론의 체계를 유지하는 동시에 도시계획결정의 합리성과 적정성(Pareto optimum)을 추구하기 위한 법적 절차로서 도시계획위원회의 심의를 규정하고 있다.
도시계획의 결정은 도시기본계획 등 상위계획에서 설정한 도시정책목표 및 발전방향을 부문별, 지역별 전략계획의 수립을 통하여 구체화하고 이를 실현하는 법정화하는 과정으로서 지역지구제(zoning)를 적용하고 기반시설을 계획하며 각종 정비 및 개발사업 등에 구속력을 부여하는 행정행위이다.
용도지역·용도지구·용도구역은 해당 토지에 대한 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 계획적으로 규제하고, 도로·공원 등 도시계획시설로 결정된 토지는 적정한 보상 후 이를 수용하고 시설을 설치·조성함으로써 공익의 목적을 실현하게 된다. 즉 도시계획은 시민의 재산권과 밀접한 관계를 가지고 있다.
본 논문은 도시계획결정에 있어서 사실상 최종 권한을 가지고 있는 도시계획위원회의 의사결정을 합리적이라고 전제하고 도시계획의 유형별 심의관점을 도출하는 것이다.
이에 대한 사례연구는 1995년 본격적인 지방자치치제 실시 이후부터 2006년까지 도시계획위윈회에 상정된 3,662건의 도시계획안건을 대상으로 하였다.
도시계획은 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분되며, 본 연구에서의 조사 대상은 현행법상 도시관리계획에 해당되는 용도지역·용도지구·용도구역·도시계획시설계획, 지구단위계획·도시계획사업계획으로 하였으며, 구체적인 사례분석 대상으로 용도지역·용도지구·도시계획시설로 한정하였다.
도시계획 유형별 결정 또는 변경의 배경은 경제발전 촉진 및 도시 활동의 편리성 제고, 지역균형발전의 추구, 적정 규제를 통한 각종 도시문제의 예방, 규제 완화를 통한 시민 재산권 행사의 보호, 도시환경가치의 증진 등으로 분류되며 이에 대한 기본전제는 당해 도시의 발전목표 실현과 도시문제의 해결에 있다.
하나의 도시계획안이 성안되는 과정은 도시문제의 인식 또는 민원의 제기, 도시문제의 도출과 도시정비의 기대 효과(타당성) 분석, 도시계획안에 대한 공감대 형성, 도시계획 법적 절차 이행으로 이어지며, 모든 과정에서 환류(feed-back)를 통한 목표가치 간의 갈등을 조정·해소하면서 최대의 합리성을 강구하게 된다.
사례 연구를 통하여 도출한 도시계획위원회의 심의관점을 정리하여 보면 다음과 같다.
먼저 용도지역의 상향은 도시기본계획에서 설정하고 있는 중심지에 대한 정비개발을 촉진하고 균형발전을 추구할 목적으로 능률성과 균형성을 목표가치로 하여 결정된 도시관리계획이며, 전용주거지역·자연녹지지역·자연경관지구(종전의 풍치지구), 고도지구와 같은 강력한 도시계획규제지역에 대한 완화조치는 도시 성장과정에서 주변지역의 개발에 따른 제반 환경이 변화하여 현재와 장래의 시점에서 도시계획규제를 지속적으로 유지할 필요성이 없다고 판단되는 지역을 다양한 도시정비기준을 마련하여 도시관리계획을 변경하는 것이다.
도시계획의 완화조치에 대한 도시계획위원회의 심의관점은 다양한 차원의 도시환경 여건분석을 통하여 마련된 정비기준에 의하여 당해 도시계획규제의 지정 목적과 취지가 상실되었다고 판단되었을 때, 강력한 계획규제에 따라 제한되는 시민의 재산권 행사를 최대한 보장하되 급격한 개발밀도의 상승과 허용 용도의 확대와 같은 도시문제를 야기시키지 않는 범위 안에서 용도지역과 용도지구를 변경한 것으로서 확인되었다. 이는 시민 만족의 대응성(민주성)과 환경성을 중시한 도시계획 결정으로 사료된다.
도시계획시설의 결정과 변경은 주민의 공동생활과 도시의 경제·사회활동을 원활하게 지원하기 위하여 공공부문이 직접설치하거나 민간이 정부의 지원 또는 자력으로 설치하는 기반시설로서 그 대부분은 공공이익을 추구할 목적으로 추진된다.
도시계획시설은 그 자체가 갖고 있는 공공재적 성격과 연계할 때, 자율적인 시장 기구로는 토지 확보의 원활성을 담보할 수 없기 때문에 도시계획결정에 따른 적정한 손실보상을 전제로 토지취득을 위한 공공개입(public intervention)의 정당화 논리가 구현된다.
그러나 정부와 같은 공공부문이 도시계획을 통해 기반시설의 설치에 개입하는 것이 언제나 정당화 되는 것은 아니며 자본주의 시장경제 체제에서 기반시설계획에 관한 공공의 개입은 기반시설이 정상적인 토지시장에 의해서는 조성될 수 없거나 토지시장을 통해 이루어질 경우보다 현저하게 더 큰 사회적 효용을 창출하는 때에만 정당성을 인정받을 수 있을 것이다.
이러한 관점에서 볼 때, 도시계획시설은 도시의 일상생활에 있어서 반드시 필요로 하는 기초수요(basic need)로서 도로와 같은 교통시설의 도시계획결정에 있어서는 경제적 및 사회적 능률성을 기반으로 하고, 지역적 배분의 측면에서 형평성과 균형성이 결합되어 있는 것으로 판단되며, 공원과 녹지의 경우, 결정에 있어서는 환경성을 위주로 하면서 배치와 규모에 있어서는 형평성과 균형성이 요인으로 작용한다.
또한 유수지·방수설비와 같은 방재시설은 기타 요인으로서 안전성을 기반으로 결정되는 것으로 나타나고 있으며, 기본적으로 도시계획시설의 설치 및 조성에 따라 훼손되는 제반 환경에 대하여는 엄격한 대응방안을 강구토록 조건을 부기하고 있다
이와 같은 목표가치를 바탕으로 결정되는 도시계획이 더욱 합리적으로 이루지기 위해서는 「도시기본계획 및 부문별 전략계획 등 상위 관련계획과의 정합성 유지」가 우선시 되어야 할 것이며, 「공공기여와 연계한 도시계획결정」 및 「세부적인 도시계획 심의기준 마련」,「주민의견의 적극 반영」, 「도시계획위원회 기능의 강화」 등이 제도적 뒷받침이 강조되고 있다.
전문가에 대한 설문분석결과, 합리적인 도시계획결정을 제약하는 요인으로는 「해당 주민 또는 입안권자의 무리한 요구」가 비교 우위를 점하고 있는 것으로 볼 때, 도시계획의 결정이 시민재산권과 밀접한 결과가 있다는 것이 검증되었으며, 「애매모호한 법적 기준」, 「담당 공무원의 전문성 부족」, 「지방의회의 정치적 입장」등도 지적되고 있다.
한편 도시계획위원회의 도시계획위원회의 역할에 대하여는 「도시계획의 결정권한」, 「도시정책의 자문」, 「정치적 중립의 유지」, 「이해중재자의 기능」 및 「사회개혁가의 역할」순으로 나타났으며, 도시계획 심의의 일관성 측면에서는 대체로 긍정적인 응답이 나타나 도시계획위원회의 순기능이 상당한 것으로 판단된다.
또한 도시계획위원회의 심의과정을 공개해야 하는지 여부를 묻은 설문에서는 「공개 원칙」의 당위성은 인정되나, 이에 대한 역효과도 발생할 수 있는 바, 대처방안을 마련해 가면서 적정한 시점에 공개하자는 점진적인 입장을 취한 것으로 분석되었다.
결론적으로 본 연구의 주요 내용인 도시계획결정에 있어서 도시계획위원회의 심의관점을 정리하여 보면 우선적으로 계획의 목표와 수단 간의 일관성 있는 연계관계를 최대한 유지하는 차원에서 계획체계의 정합성을 강조하고 있으며, 도시계획의 유형별 목표가치 반영은 하나의 목표가치를 지향하는 것이 아니라 수개의 이념이 상호 조화를 이루면서 합의를 도출하는 가운데 중용(中庸)의 입장을 취하는 것으로 나타났다.
공공성 판단의 준거는 공공 주도의 도시계획을 우선시 하고 있으며, 민간이 제안하거나 주도하는 경우, 장래의 시점과 공공 부문의 공간 활용이 예상되는 부분까지를 공공성의 영향력 범위로 보고, 그 외의 부분은 사적 공간으로 인정하고 있으며, 민간이 시행하는 개발사업에 대하여 용도지역의 상향변경이나 토지 확보를 위한 도시계획결정은 공공성을 인정하지 않는 것으로 나타났다.

※ 주요 언어(key words) : 도시계획, 도시계획위원회, 합리성, 공공이익, 능률성(효율성), 균형성(형평성), 환경성(지속가능성), 민주성(대응성),

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 8
• 제3절 연구의 구성 및 진행과정 10
• 제4절 선행연구의 검토 12
• 1. 선행연구의 검색결과 12
• 2. 선행연구의 주요내용 13
• 제2장 도시계획의 목표가치 및 수립체계 15
• 제1절 도시계획의 공공성 및 합리성 논의 15
• 1. 공공이익(public interest)의 함의 15
• 2. 합리성(rationality)의 의의 및 유형 17
• 3. 합리적 계획결정체계 21
• 제2절 도시계획의 목표 가치 25
• 1. 도시계획의 개념 이해 25
• 2. 목표가치 27
• 제3절 합리적 도시계획 수립과정 37
• 1. 종합계획(comprehensive planning)으로서 미래지향적 설계 37
• 2. 전략계획(strategic planning)으로서 수단적 합리성 강구 39
• 3. 도시계획 법정화 과정의 실제 40
• 제3장 도시계획위원회의 기능 및 운영 고찰 54
• 제1절 위원회제의 의의와 역할 54
• 1. 위원회제의 의의 54
• 2. 위원회의 기능 및 역할 55
• 3. 도시계획위원회의 법적 권한 57
• 제2절 도시계획위원회의 운영 연혁 63
• 1. 도시계획법 제정 이전 63
• 2. 중앙도시계획위원회 65
• 3. 지방도시계획위원회-서울시를 중심으로 68
• 제3절 서울시 도시계획위원회의 구성 75
• 1. 위원 구성의 개요 75
• 2. 직업별 분포 76
• 3. 전공별 분포 77
• 4. 자치구 도시계획위원회의 구성 78
• 5. 도시·건축공동위원회의 구성 81
• 제4절 도시계획위원회의 역할 및 운영실태 분석 81
• 1. 기능 및 역할 규명 81
• 2. 운영 관련사항 84
• 3. 회의진행의 공개여부 86
• 제4장 도시계획 유형별 심의결과 분석 88
• 제1절 도시계획안건의 유형분류 88
• 1. 도시계획안건의 법적 유형 88
• 2. 상정안건의 유형분류 89
• 제2절 심의결과분석 95
• 1. 심의결과의 구분 95
• 2. 상정안건의 심의결과 분석 99
• 제5장 도시계획위원회의 심의관점 105
• 제1절 사례연구의 기본 틀 105
• 1. 사례연구의 대상 및 선정사유 105
• 2. 사례분석방법 109
• 제2절 용도지역 변경의 심의관점 112
• 1. 전용주거지역의 변경 112
• 2. 일반주거지역의 세분지정 117
• 3. 준주거지역 및 상업지역으로의 변경 125
• 4. 자연녹지지역의 변경 144
• 5. 소 결 154
• 제3절 용도지구 변경의 심의관점 156
• 1. 경관지구의 변경 156
• 2. 미관지구의 변경 164
• 3. 고도지구의 변경 174
• 4. 소 결 181
• 제4절 도시계획시설 결정 및 변경의 심의관점 184
• 1. 공원의 결정 및 변경 184
• 2. 도로의 결정 및 변경 194
• 3. 학교의 변경 206
• 4. 소 결 209
• 제5절 사례분석의 종합 211
• 1. 계획체계의 정합성 강조 213
• 2. 도시계획이념의 합목적성 추구 218
• 3. 공공성 판단의 준거 219
• 4. 도시계획 유형별 심의관점 정리 221
• 제6장 결 론 223
• 제1절 연구의 종합 및 시사점 223
• 1. 연구의 종합 223
• 2. 연구 시사점 226
• 제2절 연구의 한계 및 향후 과제 228
• 1. 연구의 한계 228
• 2. 향후 과제 228