公營開發事業의 맞춤補償에 관한 硏究 = A Study on the Customized Compensation for Public Development Projects

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A Study on the Customized Compensation for Public Development Projects



Park, Yong-Han

Department of Real Estate
Graduate School, Kangwon National University

ABSTRACT


Korea has made great economic growth by promoting continuous economic development policies, and as a result of it, rapid urbanization and industrialization have been made. Under this circumstance, the demand of lands for housing, factories, and public facilities has increased, and in order to meet with this demand, public development projects have been driven in accordance with the Residential Site Development Promotion Act.
However, public development projects use and expropriate personal lands in the process of their performance, so they have caused conflicts with land owners. In order to solve this problem, the government revamped the legislation of loss compensation. However, many people under compensation have been still dissatisfied with compensation for loss and this dissatisfaction has appeared in various ways, such as conflicts and civil petitions.
This study intended to find out a solution to the problems with compensation. For this, it reviewed the existing previous researches and examined the current status of compensation and civil petition, and the problems with compensation. And further, through questionnaires, it analyzed the behavioral types of compensation. The analysis of the behaviors regarding compensation showed that most of them agreed with housing development projects, but more than half of them were dissatisfied with compensation. Details of their dissatisfaction were; low compensation money; poor settlement and living measure. This study purported to prepare customized compensation which is a way to solve the problems with loss compensation in advance and to smoothly promote public development projects.
For this customized compensation, basic directions should be established, such as application of living compensation principles, residents’ active participation in the steps of development and compensation, and diversification of development and compensation methods. For this, first, it is necessary to legally stipulate living compensation. At present, the Act on Land Compensation does not have unified living compensation principles so it is necessary to stipulate the principles in the Act and unify. Secondly, residents’ participation in customized compensation should be reinforced. (1) Prior to the formulation of a development plan, preliminary survey and collection of information on the area to be developed should be carried out. (2) Residents’ participation in public development projects should be expanded. Exiting public development projects have been planned one-sided by project developers without residents’ involvement so conflicts with residents were serious. From now on, it will be necessary to establish a system that a development plan, in which residents participate from the step of planning, is formulated to prevent any conflicts or civil petition in advance in the early days of the development. (3) A compensation council should be organized and stationed in a local municipal government and its sub-committee should be installed so a local municipal government's participation should be mandatory. By doing this, a local municipal government's attitude of not wanting to be involved in local civil petition like a third party and onlooker can be corrected, and a development project, in which residents, a local self-governing body, and a project developer participate together, can be operated so local problems will be smoothly solved. Thirdly, in order to diversify compensation methods, compensation in bond needs to be modified. That is, compensation in bond should be optional, not mandatory, and the conditions for bond issuance should be improved too. In addition, escaping from compensation in cash, the government should think about expanding the supply of alternative lands and compensation in kind (i.e., buildings) should be introduced.
Based on the establishment of the basic directions for customized compensation described above, this study suggested the processes of customized compensation for each party under compensation. For land owners, (1) application of the declared land price to appraisal for loss compensation should be improved. That is, the difference between the declared land price and the current market price, and the standard date for the application of the declared land price should be reduced. The current declared land price is quite much different from the market price so compensation needs to be made based on the declared land price in which the market price is reflected. (2) For diversification of compensation methods, compensation in kind (i.e., alternative lands or buildings) should be introduced. (3) In the event that a land is transferred through discussion or is forcibly expropriated, additional reduction/exemption of the transfer income tax should be made. (4) Compensation in bond for absentee landlord should be improved. (5) A house should be offered to a land transferor.
For house owners and tenants, (1) the standard date, standards, and details of moving countermeasures, which are differently applied by individual law, should be legally stipulated. (2) For house owners, middle and large-sized apartments should be offered as a settlement measure; compensation in kind (i.e., alternative lands or buildings) should be made; and various types of sites, such as sites for apartments or block houses, should be supplied for settlers. (3) For tenants, the size of rental apartments, which are offered to tenants, should be expanded to the size of a national house; settlement measures for tenants should be taken and the moving cost for residence should be covered for maximum 6 months.
For merchants, commercial sites or neighborhood sites should be supplied as an alternative commercial spot. For those who close or change their business, active education/training (including job recommendation or vocational training) should be prepared. In addition, for those who operate a factory, an alternative factory site should be secured.
For farmers, the government should try to secure an alternative farming land around project districts. For those who have no house, supply of a house should be considered or a right to buy a shop should be supplied. For those who want to transfer to other jobs, job recommendation should be made. Livestock raisers should be included into the target for settlement measures so not only loss compensation, but also supply of apartments or of housing sites should be supplied. That is, diversified countermeasures should be prepared. For those who close their business, job recommendation or vocational training should be performed.
If the customized compensation plans described above are employed or adopted, the procedure of loss compensation will be more complicated, but smooth compensation with the parties concerned will be made so a public project will be promoted promptly and it will be more efficiently progressed under residents’ cooperation. That is, customized compensation is not to pay compensation money as much as they want, but to prevent any conflicts and civil petitions in advance and to smoothly promote public projects under residents’ support by formulating the most suitable compensation countermeasures for them under the control of public profits and private profits.
This customized compensation can be made only after legal supplementation, such as the Act on Land Compensation, enforcement decree, or enforcement ordinances, is made. Project developers may prefer the past methods of discussion-based compensation or compulsory expropriation to this customized compensation that is complicated and requires additional expenses. Therefore, project developers’ consciousness should be changed too. They should accept any changes in residents’ or concerned parties’ desires or opinions, and then, should make their opinions reflected as best as can. When development and compensation are made through residents’ participation, the compensation system of Korea will be more developed and advanced.

＊ key words : public development projects, loss compensation, just compensation, customized compensation, settlement and living measure

국문 초록 (Abstract)

공영개발사업의 맞춤보상에 관한 연구

박 용 한
강원대학교 대학원 부동산학과


우리나라는 지속적인 경제개발 정책을 추진함으로써 고도의 경제성장을 이루었고, 그 결과 급격한 도시화 및 산업화가 이룩되었다. 이로 인하여 택지 및 공장용지, 공공시설용지의 증가 등 토지수요가 급증하게 되었으며, 이러한 토지수요 확보를 위하여 「택지개발촉진법」에 의한 공영개발사업이 추진되었다.
그러나 공영개발사업은 사업수행 과정에서 개인의 토지를 사용․수용함으로 토지소유자 등과의 마찰 및 갈등을 일으키게 되었다. 정부에서는 이러한 문제점을 해결하기 위한 손실보상 법제의 개편을 실시하였다. 그러나 아직도 많은 보상대상자들이 손실보상에 대하여 불만족하고, 불만은 갈등과 민원 등 여러 가지 형태로 나타나고 있다.
본 연구는 기존의 선행연구 및 보상실태와 민원실태 그리고 보상의 문제점을 파악하고 설문조사 등을 통한 보상에 관한 행태분석을 실시하여, 이러한 문제점을 해결할 수 있는 방안을 찾고자 한다. 보상에 관한 행태분석의 결과에서 택지개발사업은 대부분 찬성하였으나 보상만족도는 과반수 이상이 불만족하고, 불만사항으로는 주로 낮은 보상금과 이주대책, 생활대책의 문제점을 들었다. 따라서 이 연구의 목적은 이와 같은 손실보상의 문제점을 사전에 해결하여 공영개발사업을 원활히 추진하기 위한 방안인 맞춤보상을 마련하는 데 본 연구의 목적을 두었다.
이러한 맞춤보상을 위해서는 기본방향 정립이 필요한 바, 생활보상 원리 적용, 개발 및 보상단계의 주민참여 강화와 개발방식 및 보상방법의 다양화가 요구된다. 이를 위해서는,
첫째, 생활보상의 법적 규정이 필요하다. 현재 「토지보상법」에는 생활보상의 내용이 통일되어 있지 않으므로, 원칙적인 내용을 법에 규정하여 통일하는 것이 필요하다.
둘째, 맞춤보상의 주민참여 절차 강화로서, ① 개발계획 수립 전에 개발예정지역에 대한 사전조사와 자료축적 등 사전조사 철저방안이 강구되어야 한다. ② 공영개발사업의 주민 참여 확대이다. 지금까지의 공영개발사업은 주민의 참여가 없는 사업시행자의 일방적인 계획이었으므로 주민과의 마찰이 심하였다. 이제부터는 개발계획 단계에서부터 주민이 참여하는 개발계획을 수립하여, 개발초기부터 갈등이나 민원을 사전에 예방할 수 있는 제도의 확립이 필요하다. ③ 보상협의회를 지방자치단체에 상설 기구화하고 분과위원회를 설치하여 지방자치단체의 참여를 적극적으로 의무화 시켜야 한다. 이렇게 함으로써 지역민원에 개입하기를 꺼려하는 지방자치단체의 제3자적인 방관자적 태도를 지양하고 주민, 지방자치단체, 사업시행자가 함께 하는 개발사업을 시행함으로써 지역문제를 원활하게 해결할 수 있게 된다.
셋째, 맞춤보상을 위한 보상방법의 다양화 방안으로는 채권보상제도의 개선이 필요한 바 채권보상제도를 의무화할 것이 아니라 선택사항으로 하고 채권발행 조건의 개선이 요구된다. 또한 현금보상 위주에서 탈피하여 대체토지 제공의 확대를 모색하고 건물 등으로도 보상하는 현물보상제도를 도입한다.
이러한 맞춤보상의 기본방향의 정립 하에 다음과 같은 보상대상자별 맞춤보상의 전개방안을 제시한다. 토지소유자를 위해서는 ① 손실보상을 위한 감정평가 시 공시지가 적용의 개선이 요구된다. 즉, 공시지가 적용 기준일 및 공시지가와 시가와의 차이를 축소하는 방안이 강구되어야 한다. 현재의 공시지가는 시장가격과 상당한 차이가 있으므로 시장가격이 반영된 공시지가로 보상할 필요가 있다. ② 보상방법의 다양화 방안인 대체토지보상이나 건물보상 등 현물보상제도를 도입한다. ③ 토지 등을 협의양도하거나 강제수용 시에는 양도소득세의 추가 감면을 실시한다. ④ 부재지주에 대한 채권보상제도를 개선한다. ⑤ 토지 협의양도인에게 주택을 제공한다.
가옥주와 세입자를 위해서는 ① 각 개별법에서 상이하게 적용하고 있는 이주대책 기준일과 그 기준 및 내용을 법에 규정한다. ② 가옥주에게는 이주대책으로 중대형 아파트까지 제공하고, 대체토지나 건물보상 등 현물보상을 실시하며, 이주자 택지를 공동주택 용지나 불럭용지 등으로 다양하게 공급한다. ③ 세입자를 위해서는 세입자에게 공급하는 임대아파트 평형을 국민주택 규모까지 확대하고, 세입자에 대한 이주대책 강구와 주거이전비를 6개월분으로 상향하여 지급한다.
영업자를 위해서는 대체영업장을 확보할 수 있는 상업용지나 근린생활시설용지를 공급하고, 폐업이나 전업자를 위한 직업알선이나 전업훈련 등 적극적인 교육훈련 대책을 실시한다. 또한 공장을 운영하는 자를 위해서도 대체 공장용지 확보 등 이주대책을 마련한다.
영농자를 위해서는 사업지구 주변 대체농지의 확보를 위해 노력하고 무주택자에 대해서는 주택공급을 검토하고, 상가분양권을 공급하거나 전업자에게는 직업알선 등의 대책을 수립한다. 축산업자를 위해서는 이들을 이주대책 대상에 포함시켜 손실보상만 할 것이 아니라 아파트공급이나 주택용지 공급 등 다각적인 대책을 마련하며, 폐업보상자들은 취업알선, 직업훈련 등을 실시한다.
이상과 같은 맞춤보상 방안을 도입하거나 채택하게 된다면 손실보상에 대한 절차의 복잡은 예상되나 보상대상자들과의 원만한 보상협의 추진으로 오히려 사업추진이 신속해지고 주민들의 협조 하에 공익사업은 더욱 효율적으로 추진될 수 있으리라 판단된다. 즉, 맞춤보상은 보상대상자들이 원하는 만큼 보상금을 더 지급하는 것이 아니라 공익과 사익의 조정 하에서 보상대상자들의 형편에 가장 알맞은 보상대책을 수립함으로써 사전에 갈등과 민원사항을 예방하고 보상대상자의 협조 아래 공익사업을 원활히 기하고자 하는 것이다.
이러한 맞춤보상의 방안은 「토지보상법」이나 시행령, 시행규칙 등 법적인 보완이 이루어져야만 적극적인 시행이 가능하리라 본다. 사업시행자의 입장에서는 이러한 복잡하고 사업비용이 추가될지 모르는 방식보다는 과거의 협의보상과 미협의 시 강제수용 절차인 재결을 더욱 선호할 것이기 때문이다. 아울러 사업시행자들의 의식 자체도 변화되어야만 한다. 사업시행자들도 주민들이나 보상대상자들의 변화된 욕구나 의견들을 받아들여서 그들의 의견이 최대한 반영되고 요구사항 들을 수용하는 주민의 참여에 의한 개발과 보상이 이루어질 때 우리나라의 보상제도도 더욱 발전하여 선진화될 수 있을 것으로 기대된다.

＊주제어 : 공영개발사업, 손실보상, 정당보상, 맞춤보상, 이주 및 생활대책

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경과 목적 1
• 1) 연구의 배경 1
• 2) 연구의 목적 3
• 2. 연구의 범위와 방법 6
• 1) 연구의 범위 6
• 2) 연구의 방법 7
• 3. 선행연구와 검토 10
• 1) 선행연구의 개요 10
• 2) 선행연구의 검토 및 비교 14
• Ⅱ. 공영개발사업을 위한 맞춤보상의 개관 17
• 1. 헌법상 재산권의 보장과 제한 17
• 1) 헌법상 재산권의 보장 17
• 2) 재산권의 제한 18
• 2. 공용수용과 정당보상 19
• 1) 공용수용 19
• 2) 정당보상의 의미 20
• 3. 손실보상의 내용과 방법 23
• 1) 손실보상의 내용 23
• 2) 손실보상의 방법 28
• 4. 맞춤보상의 의의와 특징 29
• 1) 배경 및 의의 29
• 2) 맞춤보상의 특징 30
• 3) 정당보상과 맞춤보상의 관계 31
• 4) 맞춤보상의 도입 필요성 32
• 5) 맞춤보상의 사례 : 행정중심복합도시 건설사업 34
• 5. 외국의 손실보상제도 40
• 1) 독일 40
• 2) 영국 47
• 3) 프랑스 50
• 4) 일본 55
• 5) 외국 손실보상제도의 시사점 61
• Ⅲ. 공영개발사업의 보상 및 민원실태와 문제점 66
• 1. 공영개발사업의 보상실태 66
• 1) 일반 현황 66
• 2) 사업시행자별 보상대책 현황 69
• 2. 보상에 따른 민원실태 84
• 1) 사업시행자별 민원실태 84
• 2) 사업단계별 민원실태(SH공사) 87
• 3. 공영개발사업에 따른 보상의 문제점 92
• 1) 제도상의 문제점 92
• 2) 운영상의 문제점 95
• Ⅳ. 공영개발사업의 보상대상자에 대한 행태분석 100
• 1. 분석의 대상과 방법 100
• 2. 행태분석 대상의 특성 102
• 3. 보상실태에 관한 분석 103
• 4. 보상만족 관련 분석 105
• 1) 보상대상자별 만족도 105
• 2) 유형별 보상만족도 114
• 5. 불만사항 및 문제점 분석 123
• Ⅴ. 맞춤보상의 발전적 전개방안 125
• 1. 맞춤보상의 발전적 전개 기본방향 125
• 1) 맞춤보상의 발전적 전개 필요성 125
• 2) 맞춤보상의 발전적 전개 기본방향 정립 126
• 2. 맞춤보상을 위한 생활보상의 강화 129
• 3. 맞춤보상의 주민참여 절차 강화 130
• 1) 계획 수립 전 사전조사 철저 130
• 2) 공영개발사업의 주민 참여 확대 131
• 3) 보상협의회의 상설 기구화 132
• 4. 맞춤보상을 위한 보상방법 다양화 134
• 1) 채권보상제도 개선 134
• 2) 현물보상제도 도입 138
• 5. 보상대상자별 맞춤보상의 전개방향 141
• 1) 토지소유자를 위한 맞춤보상 141
• 2) 가옥주와 세입자를 위한 맞춤보상 148
• 3) 영업자, 영농자, 축산업자를 위한 맞춤보상 153
• Ⅵ. 결론 156
• 참 고 문 헌 160
• 부록 1. 보상 관련 설문 조사 169
• 부록 2. 설문 조사 빈도분석표 183
• 부록 3. 유형별 교차분석 결과 193
• ABSTRACT 213
• 표 목 차
• <표 1-1> 선행연구의 주요내용 16
• <표 2-1> 토지보상 계약 실적 40
• <표 2-2> 외국 손실보상제도의 주요 특성 62
• <표 3-1> 공공용지 취득 및 보상실적 66
• <표 3-2> 사업지구 현황 68
• <표 3-3> 유형별 이주대책 71
• <표 3-4> 아파트 특별공급 72
• <표 3-5> 대상자 세분 및 생활대책용지 공급방안 73
• <표 3-6> 유형별 생활대책 78
• <표 3-7> 한국토지공사 사업단계별 민원 현황 85
• <표 3-8> 대한주택공사 민원 접수 현황 86
• <표 3-9> SH공사 개발사업 전자민원 현황 86
• <표 3-10> 개발계획 단계 민원 88
• <표 3-11> 보상 단계 민원 90
• <표 3-12> 택지조성 단계 민원 91
• <표 3-13> 발산지구 아파트 건설공사 공기연장 현황 98
• <표 4-1> 설문응답 현황 101
• <표 4-2> 보상실태 분석표 105
• <표 4-3> 전체 응답자 만족도 106
• <표 4-4> 토지소유자 만족도 107
• <표 4-5> 가옥주 만족도 108
• <표 4-6> 세입자 만족도 110
• <표 4-7> 영업자 만족도 111
• <표 4-8> 영농자 만족도 112
• <표 4-9> 축산업자 만족도 113
• <표 4-10> 성별과 보상만족도의 관계 115
• <표 4-11> 연령과 보상만족도의 관계 116
• <표 4-12> 거주기간과 보상만족도의 관계 118
• <표 4-13> 보상 전 직업과 보상만족도의 관계 119
• <표 4-14> 보상 당시 총소득과 보상만족도의 관계 121
• <표 4-15> 학력과 보상만족도의 관계 122
• <표 4-16> 불만사항 및 문제점 분석표 124
• <표 5-1> 최근 5년간 연도별 보상금 지급규모 139
• 그 림 목 차
• <그림 1-1> 연구의 흐름도 9
• <그림 3-1> SH공사 개발사업 전자민원 접수 현황 87
• <그림 3-2> 개발계획 단계 민원 88
• <그림 3-3> 보상 단계 민원 90
• <그림 3-4> 택지조성 단계 민원 91