국회입법지원조직에 관한 연구 = (A)study on the congressional staff system of the Republic of Korea

국문 초록 (Abstract)

민주주의 사회에서 국회의 기능은 대단히 중요하다. 특히, 입법권 및 행정부 통제권은 국회의 핵심적인 권한이다. 미래 지향적인 ‘의회민주주의 발전’이라는 관점에서 본 논문은 입법지원조직의 문제점을 분석하고 중장기적 전망을 도출했다.
현재 입법지원조직들의 가장 큰 문제점은 지원조직 자체의 전문성이 낮고, 국회의원들이 입법지원조직의 지원에 만족하지 못하고 있으며 동시에 활용도도 낮다는 점, 그리고 각 입법지원조직의 구성 및 운영이 효율적이지 못하다는 점에 주목한다. 이러한 문제점을 지양하기 위해 본 논문은 입법지원조직의 체제 및 운영을 개혁하여 발전적으로 재구성할 것을 주장하였다.
이를 위해 본 논문은 미국 및 서유럽의 선진의회 입법지원조직의 사례를 분석하여 시사점을 얻었다. 아울러 우리나라 입법지원조직의 체계 및 기능의 역사적 변화를 민주화 이전 시기와 민주화 이후의 시기로 나누어 입법지원조직의 역사를 고찰하면서 발전의 방향을 설정할 수 있었다. 이러한 비판적 고찰을 통해 현 입법지원조직의 한계를 극복하고 입법지원조직의 역할 증대를 위한 발전 방안을 각 기관별로, 운영원리별로 제시해 보았다. 먼저 입법지원조직의 발전 방안을 핵심 기관별로 나누어 살펴보았다.
첫째, 최근 의원입법이 활성화되고 양적으로 대폭 증가하면서 법제실의 전문인력 확충 및 업무의 효율적 배분이 절실히 필요하다는 것을 강조했다.
둘째, 예산정책처의 재정통제권의 강화를 위해 독자적인 정보 수집, 절대적인 중립성, 전문가적인 자율성 유지가 필수적이라는 것을 강조했다.
셋째, 국회도서관 및 입법정보실의 경우 차별성 있는 정보를 가공하고 독자적인 영역을 확보해야 한다. 다양한 분야에서 고도의 전문지식을 요구하고 있는 입법정보실의 전문인력 강화가 중요하며 입법지식 데이터베이스의 구축 및 이용을 활성화해야 한다.
넷째, 위원회 입법지원조직의 경우 특히 위원회 소속 의원들의 정책전문성과 심의의 효율성 제고를 위해 상임위원회 제도의 개혁과 함께 진행하는 것이 효율적이다. 아울러 위원회 지원조직의 전문성을 확보하기 위해서 전문인력 충원, 순환보직 등 관련 제도를 개성해야 한다. 정책대결로서 의회정치의 활성화를 위해 위원회 입법관료를 교섭단체별로 배분하는 방안도 진지하게 모색해야 한다.
다섯째, 국회의원 개인에 대한 지원조직의 경우 단순한 인력 충원이 아니라 정책지원 보좌관의 명확한 업무 규정 및 전문성을 갖춘 인재의 채용을 제도화하는 것이 시급하다.
다음으로 본 논문은 국회 입법지원체제를 아우르는 운영원리로서 중립성, 전문성, 효율성을 극대화시킬 수 있는 조직 개편, 운영 방안에 대해 살펴보았다. 중립성의 원리를 실현하기 위해서는 입법지원조직들의 정치적 독립성 및 자율성을 확보하기 위한 관리와 구성양식을 설정해야 한다. 전문성의 원리를 실현하기 위해서는 특히 전문인력의 충원 및 전문성을 강화할 수 있는 조직 개편을 강조하였다. 효율성의 원리는 입법지원조직 각각이 담당하는 업무의 성격이나 역할의 차이에 따라 별도의 기구를 구성하는 것이 합리적이며 효율적이라는 것을 강조하였다.
중립성, 전문성, 효율성 원리의 실현을 위해 본 논문은 근본적인 조직 개편 및 신설을 제안하였다. 이를 위해 정책의 발굴 및 대안 제시를 위해 입법조사기능을 전담하는 조직인 입법조사처, 법제 업무의 강화 및 통합을 위한 기구로서 입법지원처, 예산 및 정책의 분석 및 평가 기능을 전담하는 조직으로서 정책평가처, 입법활동을 위한 행정지원과 관리 기능 및 조직 개선을 담당하는 국회사무처로 개편할 것을 제안하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The role of the parliament in a democratic society is extremely important. Specifically, legislation and control over the administration are its key functions. This study analyses problems with the legislative staff support system and explores its mid- to long-term prospects from a "development of the parliamentary democracy"perspective. Presently, the biggest problemwith the legislative staff support system is that it is less specialized, and while legislators are not satisfied with the system, at the same time it is increasingly less applicable. The system's structure and management are not effective. This thesis emphasizes the need for the revision of the system as well as its reconstruction and expansion.
This thesis analyzes the legislative bodies of the U.S. and advanced countries in Western Europe in order to ascertain their current status. At the same time the historic transformation of the structure and functions and democratization South Korea's National Assembly was compared so that its development path could be recognized. Through these critical considerations, specific particularities ofthe mechanisms and management of expansion can be seen, and limitations overcome. The means to improve the South Korean legislative staff support system are classified and examined.
First, it is emphasized that it is necessary, as the activities of the National Assembly increased in scope and quantity, an increase in experts and effective division of work be maintained.
Second, in order to strengthen the control of the National Assembly budget Office over public financing, specific information needs to be collected, while ultimate neutrality, expertise, and independence need to be preserved.
Third, the distinctivenessof the National Assembly Library and a legislative information center needs to be guaranteed along with a clear distinction of their operational domain. The specializationof the legislative information center demands various expertise and informationin a variety of fields. It is also necessary to establish and put to use a legislative information database.
Fourth, in order to maximize the specialization of committeemembers and the effectiveness of their deliberations, a system of permanent committeesneeds to be reformed. At the same time, in order to guarantee the specialization of the committee staff support system, the number of the staff experts should be increased and the system for the rotation of assignments should be overhauled.
Fifth, it is important not to simply increase the size of legislative aide staff, but to institutionalize the appointment of specialist aides.
This thesis also examines the reorganization and operations of the National Assembly's legislative staff support system in order to maximize its efficiency, specialization, and neutrality. In order to effectuate this neutrality, the legislative staff support system's structure and management practices needed to be reformed in order that political independence and freedom are guaranteed. For the specialization of the staff, reforms to increase the size of the manpower pool and strengthen expert knowledge are recommended. Efficiency can be strengthened by a system that is structured according to the nature and role of individual operations.
In order to accomplish these objectives, it is also necessary to restructure the National Assembly to form a legislative research board for exploring policy alternatives, a legislative support body for strengthening operations and integration of legislative activities, a policy evaluation body for the review and analysis of the government budgets, and reorganizing the National Assembly Secretariat for improved management of administrative support organizational reform.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제의 제기 = 1
• 제2절 입법지원조직의 개념 = 4
• 1. 의원발의법안의 중요성 = 4
• 2. 입법지원조직의 개념 및 유형 = 7
• 3. 입법지원절차 = 11
• 제3절 기존연구 검토 = 23
• 제4절 연구방법 및 분석틀 = 28
• 1. 연구방법 = 28
• 2. 이론적 분석틀 = 31
• 제2장 입법지원조직에 대한 외국의 사례 = 45
• 제1절 대통령 중심제 국가 = 48
• 1. 미국 = 48
• 2. 프랑스 = 75
• 제2절 내각제 국가 = 83
• 1. 일본 = 83
• 2. 영국 = 97
• 3. 독일 = 107
• 제3절 주요국 의회 입법지원조직의 시사점 = 119
• 제3장 국회입법지원조직의 변화 = 125
• 제1절 개관 = 125
• 제2절 민주화 이전 시기 조직의 변화 : 제헌국회~제12대 국회 = 129
• 1. 국회 전체에 대한 입법지원조직 = 129
• 2. 위원회 입법지원조직 = 145
• 3. 국회의원 개인 입법지원조직 = 151
• 4. 정당 입법지원조직 = 153
• 제3절 민주화 이행기 조직의 변화 : 제13대 국회~제14대 국회 = 155
• 1. 국회 전체에 대한 입법지원조직 = 155
• 2. 위원회 입법지원조직 = 158
• 3. 국회의원 개인 입법지원조직 = 161
• 4. 정당 입법지원조직 = 165
• 제4절 민주화 이전 시기와 민주화 이행기의 비교 및 평가 = 168
• 1. 제1공화국 = 170
• 2. 제3공화국 = 172
• 3. 제5공화국 = 174
• 4. 제6공화국 = 175
• 5. 문민정부 = 177
• 제4장 민주화 공고화 시기 입법지원조직의 변화(제15대, 16대, 17대 국회 중심으로) = 180
• 제1절 제15대 국회의 입법지원조직과 제도개혁 = 180
• 1. 제15대 국회의 입법지원조직 현황 = 180
• 2. 위원회 입법지원조직과 직제 = 183
• 3. 법제예산실 조직과 직제 = 187
• 4. 국회도서관 입법조사분석실 조직과 직제 = 190
• 5. 의정연수원 조직과 직제 = 194
• 제2절 제16대 국회 입법지원조직과 제도개혁 = 196
• 1. 제16대 국회 입법지원조직 현황 = 196
• 2. 위원회 입법지원조직과 직제 = 201
• 3. 법제실과 예산정책국 조직과 직제 = 203
• 4. 국회도서관 입법지원조직과 직제 = 206
• 5. 국회예산정책처(NABO)의 신설 = 209
• 제3절 제17대 국회 입법지원조직과 제도개혁 = 216
• 1. 제17대 국회 의원입법의 현황 및 특징 = 216
• 2. 제17대 국회 입법지원조직의 기능 및 특징 = 224
• 제4절 제15, 16, 17대 국회의 입법지원조직의 비교 및 평가 = 241
• 제5장 국회입법지원조직 문제점 및 발전 방안 = 249
• 제1절 입법지원조직 운영원리별 문제점 = 249
• 1. 운영원리 개요 = 249
• 2. 중립성 문제 = 251
• 3. 전문성 문제 = 255
• 4. 효율성 문제 = 259
• 제2절 입법지원조직 기관별 문제점 = 261
• 1. 국회 전체에 대한 입법지원조직 = 261
• 2. 위원회 입법지원조직 = 269
• 3. 국회의원 개인 입법지원조직 = 277
• 4. 교섭단체 입법지원조직 = 281
• 제3절 입법지원조직의 운영원리별 발전방안 = 282
• 1. 중립성 발전방안 = 283
• 2. 전문성 발전방안 = 288
• 3. 효율성 발전방안 = 294
• 제4절 입법지원조직 기관별 발전방안 = 298
• 1. 국회 전체에 대한 입법지원조직 = 299
• 2. 위원회 입법지원조직 = 311
• 3. 국회의원 개인 입법지원조직 = 315
• 4. 교섭단체 입법지원조직 = 319
• 제5절 입법지원조직 전체 개편 및 신설 = 322
• 1. 입법조사처 = 322
• 2. 입법지원처 = 323
• 3. 정책평가처 = 324
• 4. 지식정보처 = 325
• 5. 국회사무처 = 326
• 제6장 결론 = 328
• 제1절 요약 = 328
• 제2절 대안: 의원입법의 활성화를 위하여 = 329
• 참고문헌 = 334
• ABSTRACT = 350