1950~60년대 국가행정체계의 재편과 성격 (1957-1963) = Reorganization and characteristics of the national administrative structure in Korea 1950s and early 1960s (1957-1963)

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

One of the factors which made the rapid economic growth possible in Korea of 1960s through 1970s is the government-leading "Five-year Economic Development Plan". Economic Development Plan was drawn from late 1950s, but it began to execute in full-scale(actually) from February, 1964. When the government leadingly carried out the economic development, isn''t it inevitable for the state to reorganize the administrative structure for the economic development? Then in what way could the national administrative structure be reorganized?
The reorganization of the national administration for the economic development was already being proceeded slowly in late 1950s and very rapidly from 1960 through 1963. The analysis of the administrative system in early 1960s is necessary for understanding the economic development enterprise system in 1960s and 1970s, and it is very meaningful also in that the national administration of that time has succeeded until now. The object of this study is clarify how and why the national administrative structure was reorganized.
Generally speaking, the strategic changes of the national policy are accompanied with the changes of the administrative structure and system. So, in order to analyse the reorganizing process of the national administrative structure, both the analysis of the administrative structure and system and the basic theory underlying them are indispensible. This study explains the changes in the national administrative structure by correlating basic theory to the administrative structure and system. For that purpose, I''ll concentrate the economic development and the reorganization of the economic management system in 1950s, the economic development theory and the reorganizing process of the national administrative structure during the Democratic Party''s government, and the national reconstruction theory and the reorganizing process of the national administrative structure during the military regime.
The economic thory of 1950s began to form about 1957. Before then, the economic discussions inside the government were developed based on ''the economic restoration theory'' such as ''restoration from war damage'', ''restoration from war damage'' . But, according as the USA''s foreign assistance policy had changed from a grant-type aid to a credit assistance and domestic postwar restoration enterprises had made some product, economic discussions began to shift to ''economic development theory'', the theory on which government devises economic growth targets and strategies.
Following the appearance of ''economic development theory'', administrative structure began to changed. First, ''the Economic Development Planning organization appeared. The Industry Development Committee was the first organization established in 1959 for the economic development planning. This committee framed the "the three-year economic development plan"(January, 1960). Second, changes appeared in the economic management system, especially in the economic planning system. Though there was the Ministry of Planning since the foundation of Korean government, its role was limited to superintending the movement of materials. The appearance of the Industry Development Committee triggered the change of the economic planning system into the form available for planning and managing of the economic development program. That is, the change from "an ex post facto and partial economic planning system to an prearranging and overall economic planning system."
The Democratic Party Government(DPG) ruling after the April revolution of 1960 tried ''the Government and People Cooperating Economic Development'', claiming the motto of “Economy First.” For this purpose, DPG opened the comprehensive Economic forum and attempted to collect extensive opinions from ''civil enterprisers familiar with real economy''. The economic development theories of DPG assumed an aspect that the theories spread to people, who systemized them, and the theories returned to the governmental discourse. According to the ''Strategy of the Government cooperating typed Economic Development'', Democratic Party devised the promoting system of the National Land Constitution Project as ''the Government and People Cooperating Economic Development'' System. The National Land Constitution Project, called ''the Korean New Deal policy'', was public engineering works for relieving unemployed people, and it is significant as the first ''executed'' economic development project in Korea.
Two conflicting streams appeared in the process of the National Land Constitution Project. First, measure to strengthen ''centralized execution system'', by reducing the autonomical authority of the local national land constitution committee and expanding the administrative authority of the city of Seoul and other Provinces under the name of the ''efficient execution of the project''. Second, the appearance of ''the Socially Agreed Government and People Cooperative System''. After Jang Jun-ha and his intellectual people of "Sasang-gye (a monthly magazine)" joined the National Land Constitution Project, the project became reorganized to ''Socially Agreed Government and People Cooperative system''. But the military government ruling after the May 16th military coup excluded this the second and gave weight only to the strengthening of the centralized execution system.
During the military government, ''National Reconstruction Theory'' appeared in the foreground. National reconstruction theory adopted ''Scientific Management'' as one of the theoretic bases. Scientific Management from the USA, called Taylor System, aimed the maximization of the factory productivity. After the World War Ⅱ, Scientific Management spread to the national administration, leading ''the efficient administration'' in early 1960s, because the USA wanted to supply ''Scientific Management'' to the aided country including Korea. National Reconstruction Theory, like the Economic Development Theory, also emphasized the government-leading economic development plan, but there is a difference. National Reconstruction Theory was not limited on the economy but extended to the ''nation-wide affair''. It placed emphasis not only on the economic development but also on ''National Remodelling'', of which Economic Development Theory didn''t present clear blueprint. National Reconstruction Theory insisted to build up ''the National Mobilization System available to mobilize the overall administrative power most efficiently''.
Following the spread of National Reconstruction Theory, the National administrative structures were reorganized in large scale. Fist of all, The Board of Economic Programing appeared. The Reinforcement of ''the Economic Development Programming Organization'' which was proposed continuously since late 1950s was not institutionalized until 22nd, July, 1961.
The Board of Economic Programing drew up ''the five-year economic development plan'' and leadingly carried out the plan in 1960s and 1970s. But it''s not feasible to explain the government-leading economic development project only by the Board of Economic Programing . The military government introduced the National Programing System and found ''the Economic Development Programing & Executing Structure'' and, by adopting the Office Management System , it managed ''the administrative structure supporting efficiently the economic development''. These two systems, the National Programing System and the Office Management System, made the thoroughly consistent command chain possible. The former made the government form and execute the annual basic management plan, and the latter could build up the basis for the mass production and disposal of papers and affairs. However, the National Administrative Structure of the military government, claiming the motto of “Efficiency First", degraded to the inefficient the democratic values like taking the responsibility for public actions, explanation about the interim processes, and individual autonomies.

국문 초록 (Abstract)

1960~70년대 한국에서 고도의 경제성장이 가능할 수 있었던 요인 중의 하나는 국가 주도의「경제개발5개년계획」이 될 것이다. 경제개발계획은 1950년대 하반기부터 입안되었지만 본격적으로 추진이 된 것은 1964년 2월부터였다. 국가가 주도적으로 경제개발을 추진하였다면, 경제개발을 위한 행정체계의 재편은 불가피하지 않았을까? 그렇다면 이 시기에 국가의 행정체계는 어떻게 재편되었을까?
경제개발 목적의 국가행정체계는 이미 1950년대 하반기부터 서서히 변화되다가 1960~1963년에 매우 급속하게 재편되었다. 1960년대 전반기의 행정체계에 대한 분석은 1960~70년대 경제개발사업체계를 이해하는 데에도 필수적이지만, 당시의 국가행정체계가 현재까지도 이어지고 있다는 점에서 현재 국가조직에 대한 이해를 높이는데도 필요할 것이다. 이 글은 1950~60년대에 경제개발계획의 수립과 추진을 위해 국가행정체계가 어떻게 재편되었으며 그 이유는 무엇인가 하는 것을 밝히는 데에 목적을 두었다.
국가정책의 전략적 변화는 행정조직과 제도의 변화를 동반하는 경우가 일반적이다. 따라서, 국가행정체계의 재편과정을 분석하기 위해서는 행정조직과 행정제도뿐만 아니라, 국가정책의 근간을 이루는 이론에 대한 분석이 필요하다. 본 연구는 1950년대 및 1960년대 전반기 국가행정체계의 변화를 논하기 위해, 그 변화를 촉발시킨 논의들과 행정조직 및 제도를 상호 연관시켜 설명하고자 하였다. 1950년대의 경제개발론과 경제운영시스템의 재편, 민주당정부 시기의 경제개발론과 경제개발 목적의 행정체계 재편, 그리고 군사정부시기의 국가재건론과 국가행정체계의 재편이 특히 주요하게 다루어졌다.
1950년대의 경제개발론은 1957년을 전후하여 형성되기 시작하였다. 그 이전에는 ‘경제부흥’이나 ‘전재부흥(戰災復興)’, ‘전재복구(戰後復舊)’ 등과 같은 ‘경제부흥론’에 기반을 두면서 논의가 전개되었다. 그러나 1957년을 전후하면서 한국경제에 막대한 영향을 끼치던 미국의 대외원조정책이 무상원조에서 개발차관으로 전환되고 국내의 전후복구사업도 어느 정도 성과를 내게 됨에 따라, 정부의 경제 논의는 ‘경제개발론’으로 변모하기 시작하였다. 경제개발론은 국가가 발전의 시각에서 성장목표와 전략을 수립하고, 이를 기반으로 종합적인 중장기 경제개발계획을 수립·집행하는 것에 대한 이론이다..
정부 내에서 경제개발론이 등장하면서 행정체계도 변화하였다. 첫째, ‘경제개발 계획기구’가 등장하였다. 1958년에 등장한 산업개발위원회는 경제개발계획을 작성하기 위해 정부 내에서는 처음으로 설치된 기구였으며, 한국최초의 경제개발계획인 「경제개발3개년계획」을 작성하였다(1960.1). 둘째, 경제운영시스템, 특히 경제기획제도에 변화가 나타났다. 정부수립 직후부터 기획처가 주관하였던 경제기획제도는 물자의 이동을 관리하는 수준에 머물렀으나, 산업개발위원회가 등장하면서 경제기획제도는 경제개발계획을 수립하고 운영할 수 있는 형태로 재편되기 시작하였다. 말하자면 “사후적·부분적 경제기획제도”에서 “사전적·종합적 경제기획제도”로 운영형태가 달라지기 시작하였다.
4·19로 집권하게 된 민주당정부는 경제제일주의를 슬로건으로 내걸고 ‘민관협조형 경제개발’을 시도하였다. 이를 위해 민주당정부는 종합경제회의를 개최하여 ‘실물경제를 아는 민간기업인’의 의견을 폭넓게 수렴하려고 하였다. 민주당정부의 경제개발론은 ‘정부의 경제개발론’이 민간사회로 파급된 후 민간에 의해 체계화되어 다시 정부정책에 회귀되는 양상을 보였다. 민주당정부는 ‘민관협조형 경제개발전략’에 따라 국토건설사업의 추진체계도 민간협조체제로 구상하였다. ''한국판뉴딜‘이라고 불리웠던 국토건설사업은 실업자 구제를 목적으로 하는 공공토목사업으로서 한국최초로 ‘실행에 옮겨진 경제개발사업’이었다는 데에 큰 의의가 있다.
시행과정에서 국토건설사업체계에는 상반된 두 개의 흐름이 나타났다. 첫째는 ‘중앙집권적 집행체계’의 강화였다. 민주당정부는 ‘효율적 사업집행’을 명분으로 지방의 국토건설위원회의 자율적 권한을 축소하는 대신 서울특별시와 各道의 행정적 권한을 강화하려고 하였다. 둘째는 ‘사회합의형 민간협조체제’의 출현이다. 장준하를 중심으로 하는 『사상계』지식인들이 참여하면서 국토건설사업의 추진체계는 민주당정부의 처음 구상을 뛰어넘어 ‘사회합의형 민간협조체제’로 재편되었던 것이다. 그러나 5·16쿠데타 이후 들어선 군사정부는 사회합의형 민간협조체제는 배제하고 일원적 집행체계의 강화에만 치중하였다.
군사정부에서는 효율을 최우선으로 하는 ‘국가재건론’이 전면에 등장하였다. 국가재건론은 ‘과학적 관리’(Scientific Management)를 이론적 기반의 하나로 삼았다. 미국에서 시작된 과학적 관리는 테일러시스템(Taylor System)이라고도 불리는 것으로 애초 공장의 생산성 극대화를 목적으로 하였다. 미국은 한국을 포함하는 원조를 제공받는 국가에 ‘과학적 관리’를 보급하려고 하였으므로, 과학적 관리는 제2차 세계대전 이후부터 국가행정에도 파급되어 1960년대 전반기에 ‘효율적 행정’을 주도하였다. 국가재건론도 경제개발론과 마찬가지로 국가주도의 경제개발계획을 핵심으로 삼았지만, 논의가 ‘경제’에만 국한되지 않고 ‘국가’까지 확장되었다는 점이 다르다. 국가재건론이 ‘국가개조’를 목표로 삼았으며 그 일환으로써 경제성장을 추구하였다면, 경제개발론은 경제성장에 역점을 두었지만 ‘국가건설의 명확한 청사진’까지는 제시하지 않았다. 국가재건론은 경제성장을 위해서는 ‘가장 효율적으로 행정력의 전부가 동원되는 국가동원체제’가 구축되어야 한다고 역설하였다.
국가재건론이 확산되면서 국가행정체계도 크게 재편되었다. 먼저 ‘경제개발 계획기구’로서 경제기획원이 출현하였다. ‘경제개발 계획기구’의 강화는 1950년대 말부터 지속적으로 제기되었는데 실제로 제도화되지는 못하다가, 1961년 7월 22일 비로소 출현하게 되었다. 그 후 경제기획원은 1960~1970년대 <경제개발5개년계획>을 주도적으로 작성하고 시행하였다. 그러나 경제기획원만 가지고 국가주도의 경제개발사업을 설명하기는 힘들다. 군사정부는 국가기획제도를 도입하여 ‘경제개발 계획·집행체계’를 구축하였고, 사무관리제도를 적용하여 ‘경제개발의 효율적 뒷받침을 위한 행정체계’를 운영하였다. 국가주도의 경제개발사업을 위한 일사불란한 지휘체계는 이 두 제도가 도입됨으로써 가능하였다. 국가는 국가기획제도를 통해 경제개발5개년계획의 ‘효율적 집행’을 위한 연차별 기본운영계획을 수립하고 시행하였으며, 사무관리제도를 통해 업무와 문서의 대량생산처리를 위한 기반을 조성할 수 있었다.
그럼에도 불구하고, 군사정부에 의해 형성되기 시작한 국가행정체계는 (그렇게 효율적이었는지 의문인) 효율우선주의에만 의존함으로써, 공적 행위에 대한 책임, 중간과정에 대한 설명, 그리고 개인의 자율성 등과 같은 민주주의적 가치를 비효율적인 것으로 전락시켰다.