도심재생전략으로서 재개발정책의 특성 및 갈등에 관한 연구 : 서울시의 세운상가 재개발 계획을 사례로

국문 초록 (Abstract)

도심재생은 기존도시가 가지고 있는 물리적, 사회적, 경제적 문제를 치유하기 위한 행위를 모두 포함한다. 우리나라의 경우 도심재생에 관한 이론적 논의와 제도적 점검이 이뤄지지 않고 있다.
도심재생하면 기존 쇠락한 시가지를 정비하는 물리적 사업의 내용으로 오인하는 경우가 많다. 도심재생은 도심의 경쟁력 제고를 통해 도시 경쟁력을 확보하여 도시간의 교류와 흐름이 많아진 지구화 시대에 중심도시의 위계로 편입한다는 도시 목표를 위한 수단이다. 그렇기 때문에 도심재생은 도시의 정체성을 통한 도시의 매력을 확보하며 도시의 정체성을 이루는 역사성, 문화적 환경, 생태환경의 조성을 주요 내용으로 삼고 있다.
서울시가 경제·문화 도시 브랜드 제고, 맑고 매력 있는 세계도시 서울 만들기를 목표로 하는 것은 이와 같은 맥락이다.
특히 도시경쟁력 확보를 위한 서울시의 전략은 강북 개발과 강북 도심재생을 통한 강남·북 균형발전에 초점이 맞춰져 있다.
이런 맥락에서 강북의 도심재개발 사업은 서울시의 도심재생을 위한 재개발 정책의 특징을 살펴볼 수 있게 한다. 동시에 정책적 추진 과정이 실제 도심재생 정책의 목표를 이뤄 가는지를 점검 가능하게 한다.
오세훈 서울시장이 추진 중인 ‘강북 부활 프로젝트’도 전 서울시장의 강북 개발 정책의 바턴을 이은 모양새이다. 구체적으로는 청계천을 가로축으로 삼아 남대문～경복궁, 명동～인사동, 세운상가～창경궁, 국립극장～동대문 등 4개의 세로축을 잇는 문화ㆍ관광거점을 육성할 계획이다.
세운상가 재개발 사업을 바로 이러한 맥락에서 바라보는 본 연구는 도심재생의 시각으로 현 서울시의 도심정책 사업의 내용과 특징, 도심재생의 정책 특성 및 갈등의 모습을 점검하는 것을 목표로 하였다.
재개발 논의만 25년 이상 끌어온 세운상가 재개발 사업 속에서 도심재생을 위한 관점과 내용, 추진방식이 과연 재개발 정책의 목표를 달성할 수 있는지에 대한 의문으로부터 본 연구는 시작하였다.
연구결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 지구화의 흐름 속에서 도시간의 경쟁력이 중요해 졌으며 대도시 서울의 도심정책은 도시경쟁력을 확보하기 위해 물리적 환경개선 중심의 도심쇄신(urban renewal)의 관점이 아닌 도심재생(urban regeneration)의 관점을 취하였다.
둘째, 도심재생 정책은 도심 토지이용의 재편, 도심 산업기능 및 경쟁력 강화, 도심 문화적 경관의 재편, 도심 신주거양식의 도입, 도심의 생태기능 회복이라는 내용을 담고 있다.
셋째, 도심재생을 둘러싼 갈등은 정부와 시민사회, 시장의 관계를 중심으로 하는 갈등구조를 형성하는데 도심재생의 쟁점은 갈등구조 안에서 상충 지점의 새로운 갈등 양상을 만들어 내며 갈등의 복잡성을 보여준다.
넷째, 도심재생을 위한 서울시 재개발 정책 분석을 위해 지구화의 흐름 속에서 서울 대도시 기능의 쇠퇴 문제에 주목하였고 도심재생으로서 서울 도시정책의 특성과 재개발정책의 특성을 분석하였다. 서울시의 도시정책은 도심재생의 관점에서 도심의 경쟁력 강화, 도심 역사·문화적 정체성 유지, 환경적 쾌적성, 주체간의 민주적 합의에 포커스를 두고 전개된다.
다섯째, 도심재생전략의 일환인 세운상가 재개발 사업 분석을 위해 서울도시정책과 서울의 도심구조 변화 속에서 세운상가의 탄생과 재개발논의의 전개 내용을 살펴보았다. 세운상가 재개발 사업은 사업의 실제 논의 안에서 도심재생을 위한 이론적 관점과 내용, 재개발 추진 방식을 모색하게 된다.
여섯째, 세운상가 재개발 갈등의 요인을 분석하고 갈등구조의 형성과 전개과정을 살펴보았다. 세운상가 재개발의 갈등쟁점은 개발의 규모, 개발의 이익, 개발의 내용, 개발의 방식 차원에서 전개된다. 세운상가 재개발이 추진되면서 세운상가 재해석의 문제, 도심정체성의 문제, 환경복원의 진정성의 문제, 도시약자와 권익문제가 새로운 갈등영역으로 떠올랐으며 이는 도심재생으로써의 재개발 사업의 핵심내용이 되고 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis aims at studying Seoul's urban renewal policy with regard to inner city regeneration, by taking a case of Se-Woon Commercial Complex in the downtown of Seoul.
The analytical focus of the study is placed on analyzing the characteristics and conflict of urban renewal policy which is designed to enhance inner city regeneration.
Seoul's hitherto urban renewal policy has been directed to improving the physical conditions of land use, without paying much attention to non-physical aspects of it.
Recently Seoul Metropolitan Government has incorporated an inner city regeneration perspective within the traditional framework of urban renewal policy and thereby tries to put more importance to such non physical aspect of inner city improvement as a cultural and historical identity of urban center.
Compared with the traditional urban renewal policy, the inner city regeneration policy tends to take an integrated approach to solve the physical, social and economic problems which the existing urban center faces. But there has been no systematic study on defining inner city regeneration in Seoul as either a new theory or a new policy practice.
Often we misunderstand inner city regeneration simply as a urban project to repair declining central urban areas.
However, the recent inner city regeneration sets a clear target at enhancing urban competitiveness in general, by means of generation of the cultural and environmental competitiveness of urban center.
In order to secure the attractiveness of urban center, the inner city regeneration policy endeavors to create an historical, cultural and ecological milieu in the urban core.
Recently Seoul Metropolitan Government(=SMG) has undertaken urban renewal policy from this kind of 'inner city regeneration' perspective and thereby has made a great effort to enhancement of an economic, cultural brand of Seoul as a global city.
Especially SMG's urban policy for urban competitiveness puts a focus on regenerating the declining urban core and its surrounding areas in Kangbuk(=the North Hangang River region), which in turn leads to a balanced development between Kangbuk(=the North Hangang River region) and Kangnam(=the South Hangang River region).
In this regard, the urban redevelopment project for Kangbuk illustrates an essential feature of SMG's urban renewal policy as geared to inner city regeneration.
The Kangbuk revitalization project introduced by the new mayor Se-Hoon Oh is in fact an ascendent of the Kanguk development policy that the former mayor Myung-Bark Lee, implemented.
Especially the redevelopment project for Sewoon Commercial Complex, a core of the Kangbuk revitalization project, is believed to highlight such contents, characteristics and conflicts of SMG's urban renewal policy as geared to inner city regeneration.
This study is summarized as follows:
First, as it is more involved in neo-liberal globalization, Seoul is faced up with more challenge towards the build up of competitiveness from other global cities. SMG is hence encouraged to pursue the inner city regeneration approach more rigorously than the urban renewal approach.
Second, the inner city regeneration policy emphasizes on the reorganization of inner city land use, the strengthening of inner city industrial function, the renovation of inner city cultural landscape, the introduction of new housing type, the revival of inner city ecological function and so on.
Third, the conflicts of inner city regeneration evolve in a frame of tripartite relations among the city government, civil society and market. All thorny issues associated with inner city regeneration derive from this frame of conflict.
Forth, the extent to which inner city regeneration becomes successful depends on the strengthening of urban competitiveness, the enhancement of historical-cultural identity of the urban center as a place, the democratic consensus among the parties involved in the regeneration project.
Fifth, the redevelopment project for Sewoon Commercial Complex started from a traditional urban renewal perspective but now reflects an inner city regeneration perspective.
Sixth, the recent conflicts of Sewoon Commercial Complex redevelopment evolve around the ways in which the project has been implemented for the sake of inner city regeneration, such as an interpretation of Sewoon Commercial Complex as a historical building, an authenticity of ecological restoration, a representation of the urban weak and so on.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 = 1
• 제 1 절 연구의 배경과 목적 = 1
• 제 2 절 연구의 범위 및 방법 = 7
• 제 2 장 도심재생에 대한 이론적 검토와 분석의 틀 = 9
• 제 1 절 도심기능의 쇠퇴의 문제 = 9
• 1. 도심기능이란? = 9
• 2. 도심기능 쇠퇴의 쟁점 = 10
• (1) 경제적 측면 = 10
• (2) 사회적 측면 = 11
• (3) 정치적 측면 = 12
• (4) 환경적 측면 = 13
• 3. 도심기능 쇠퇴의 원인 = 15
• (1) 도심토지이용의 경쟁력 상실 = 15
• (2) 도심기능의 일탈과 초도시화 = 17
• (3) 도심토지이용을 둘러싼 이해관계의 복잡성 = 18
• 제 2 절 도심재생의 개념과 정책사례 = 19
• 1. 도시재생의 개념 = 19
• 2. 도심재생 정책의 내용과 특징 = 22
• (1) 도심 토지이용의 재편 = 22
• (2) 도심 산업기능 및 경쟁력의 강화 = 23
• (3) 도심 문화적 경관의 재편 = 25
• (4) 도심 신주거양식의 도입 = 27
• (5) 도심의 생태기능 회복 = 28
• 3. 도심재생정책의 사례 = 30
• (1) 해외 사례 : 런던 도크랜드 = 30
• (2) 국내 사례 : 청계천 복원 사업 = 31
• (3) 정책사례의 특징 = 33
• 제 3 절 도심재생의 정책구조 및 갈등에 관한 이론의 검토 = 39
• 1. 도심재생을 설명하는 이론적 접근 = 39
• (1) 정치경제학적 접근 = 39
• (2) 문화이론적 접근 = 41
• (3) 생태주의적 접근 = 43
• (4) 도시계획적 접근 = 44
• (5) 종합 : 도심재생의 이해관계구조론 = 46
• 2. 도심재생을 둘러싼 갈등 : 사회구성론적 접근 = 48
• (1) 도심재생의 쟁점 = 48
• (2) 갈등구조 : 정부·시민사회·시장의 관계를 중심으로 = 49
• (3) 이해관계자의 범위와 종류 = 51
• (4) 이해관계 대립의 전개 및 유형 = 52
• (5) 이해관계 대립의 결과 = 54
• 제 4 절 선행연구의 검토 및 분석틀의 설정 = 55
• 1. 선행연구의 검토 = 55
• 2. 분석틀과 방법 = 56
• 제 3 장 도심재생을 위한 서울시 재개발 정책의 분석 = 57
• 제 1 절 서울 대도시의 변화와 도심재생문제 = 57
• 1. 지구화와 서울 대도시의 변화 = 57
• 2. 도심기능의 쇠퇴와 도심재생에 관한 관심 대두 = 60
• 3. 도심재생을 위한 정책의 전개 = 61
• (1) 서울 도심재개발 정책의 공과 = 61
• (2) 도심재생을 위한 재개발정책 = 65
• 제 2 절 도심재생을 위한 재개발의 특성 = 66
• 1. 도시정책으로서 특성 = 66
• (1) 서울시 도시정책의 목표 = 66
• (2) 강북 도심재생 전략 = 67
• (3) 서울시 도심부활 정책 전략 = 71
• 2. 재개발정책으로서의 특성 = 75
• (1) 도심의 경쟁력 강화 = 75
• (2) 도심역사·문화적 정체성 유지 = 78
• (3) 환경적 쾌적성 = 80
• (4) 이해관계의 복잡성과 민주적 합의 = 83
• 3. 재개발 갈등의 특성 = 87
• (1) 갈등의 구조 및 이해당사자 = 87
• (2) 기존 재개발과의 차이 = 93
• 제 4 장 도심재생전략으로서 세운상가 재개발사업의 분석 = 96
• 제 1 절 서울 대도시 공간에서 세운상가의 위상변화 = 96
• 1. 서울 도시정책과 세운상가의 탄생 = 96
• 2. 서울의 도심구조 변화와 세운상가 재개발논의의 전개 = 102
• 3. 세운상가 재개발의 방법과 쟁점 = 107
• (1) 재개발이 정체되고 있는 이유 = 107
• (2) 세운상가 재개발 경과 = 107
• (3) 재개발 방식과 쟁점 = 109
• (4) 제도적 점검 = 112
• 제 2 절 세운상가 재개발사업의 공과와 내용 = 114
• 1. 재개발계획의 작성배경과 과정 = 114
• 2. 재개발계획의 종류 및 내용 = 116
• 3. 도심재생을 위한 관점 및 내용 = 118
• 4. 도심재생을 위한 재개발추진방식 = 124
• 제 3 절 세운상가 재개발을 둘러싼 갈등구조 = 129
• 1. 갈등구조의 형성 = 129
• 2. 갈등구조의 전개 = 132
• 3. 갈등의 쟁점 = 136
• (1) 개발의 규모 = 136
• (2) 개발의 이익 = 139
• (3) 개발의 내용 = 142
• (4) 개발의 방식 = 146
• 4. 갈등주체 간 관계 = 152
• (1) 갈등의 주체들 = 152
• (1) 주체간 갈등의 쟁점과 특징 = 156
• 5. 갈등의 새로운 양상 = 159
• (1). 건축물로서 세운상가의 재해석의 문제 = 159
• (2) 도심정체성의 문제 = 164
• (3) 환경복원의 진정성 문제 = 170
• (4) 도시약자의 권익문제 = 175
• 6. 종합 = 183
• 제 5 장 결론 = 185
• 제 1 절 요약 및 해석 = 185
• 제 2 절 정책적 함의 및 향후과제 = 187
• 參考文獻 = 189
• Abstract = 195