농어촌 소규모 초등학교 통합 정책 평가 = Evaluation on the consolidation policy of small rural elementary school in Korea

국문 초록 (Abstract)

출산율 저하와 도시화로 인한 이촌향도로 농어촌 인구는 계속 감소하고 있으며, 학령인구 또한 감소하여 농어촌학교는 점점 소규모화되어 가고 있다. 학교가 소규모화됨으로써 학생수가 너무 적어 정상적인 교육과정 운영이 어려워 학생들이 당연히 누려야 할 학습권을 침해받게 되고, 교육재정적 측면에서는 심각한 비효율이 초래되고 있어 정부는 1981년부터 소규모학교 통합 정책을 추진하였다. 그러나 소규모학교 통합 정책은 긍정적인 측면과 부정적인 측면을 동시에 가지고 있다.
본 연구의 목적은 그 동안 논란이 되어 왔던 통합 정책을 경제적 효율성과 사회적 영향 측면에서 평가하고 앞으로의 정책 방향을 모색하는 것이다.
본 연구의 목적을 달성하기 위하여 선행연구를 중심으로 학교 통합에 관련된 이론과 한국의 학교 통합 정책에 대하여 고찰하였다. 이론 연구에서 얻은 시사점은 정책 평가를 위한 분석모델과 설문조사 문항으로 구체화하여 활용하였다.
먼저, 경제적 효율성 평가를 위해 본 연구는 경상남도 농어촌 군 지역 164개 초등학교(2005년 집계) 학교별 결산자료를 토대로 규모의 경제와 관련된 기존 연구를 이론적으로 검토한 후 규모의 경제 분석모델(비용함수 모델과 복합생산 비용함수)을 설정하고 분석하여 학교의 적정규모를 산출하였다.
이론연구의 시사점을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 기존연구에서 사용한 분석방법은 평균비용과 학생수의 관계를 파악하여 규모의 경제를 연구한 비용함수 분석이 보편적이었다. 이의 원인은 교육의 산출이 명확하지 않기 때문에 생산함수보다는 비용함수를 사용하고 있다.
둘째, 분석모델에서 연구자들이 사용한 변수는 국가 교육재정 제도와 관련된 변수들이 많았다. 교육세에 대한 지방의 재량이 거의 없는 우리나라는 지역간 규모의 경제에 대한 차이가 날 가능성은 적다고 볼 수 있다.
교육의 질을 조정할 수 없는 한국의 현실을 감안하여 교육의 질을 동일하다고 가정하고 분석한 비용함수 모델과 교육의 질적 요소로 교사-학생 비율과 학급당 학생수 변수를 고려한 복합생산비용함수에 의한 실증분석 결과를 제시하면 다음과 같다.
첫째, 본 연구에서는 학교의 규모의 경제를 학생 1인당 인건비, 운영비, 총지출(수익자 부담 경비 포함)로 파악하였는데, 인건비의 비중이 높은 만큼 통합을 할 경우 인건비에 대한 규모의 경제 효과가 매우 크게 나타난다. 학교운영비는 교급당 경비와 학생당 경비로 배분되는데, 운영비 배분 기준에 따르면 학급의 차이에 따른 배부액의 차이는 적고 학교당 경비는 높게 책정되어 있어 통합으로 규모의 경제효과를 얻을 수 있다. 수익자 부담 경비에서도 규모의 경제 효과는 나타나는데 학생수가 많은 학교가 수익자 부담 프로그램을 적은 비용으로 제공할 수 있다.
둘째, 학생수와 학생 1인당 비용은 부적인 상관관계를 보이고 있다. 이는 학생수가 많은 학교가 적은 학교에 비해 1인당 교육비용이 적게 드는 경향이 있다는 것을 의미한다고 볼 수 있다.
셋째, 분석은 비용함수와 복합생산비용함수에 근거하여 이루어졌다. 회귀분석 후 비표준화계수(B)를 이용하여 산출된 적정규모는 일반적인 규모의 경제의 형태인 U자형을 가정하였는데, 실제 자료에서 학생수가 가장 많은 학교가 1,495명인데 분석에서 산출된 적정규모는 808 ～ 840명으로 산출되었다. 소규모학교 통합 기준 100명과는 큰 차이가 있으므로 생활권을 중심으로 학교를 재배치하여 효율성을 추구할 필요가 있다는 것을 알 수 있다.
넷째, 교육의 질적 요소인 학급당 학생수와 교사-학생 비율을 독립변수로 추가하여 복합생산비용함수 분석을 한 결과 오히려 적정규모 학생수가 늘어나는 결과(1,667-2,003명)가 나타났다. 이의 원인은 대체로 이들 변수들이 높을수록 비용을 줄이는 효과가 있기 때문인 것으로 해석된다.
다음으로 국내외 선행연구에서 비용이 최소로 드는 적정규모를 파악하기 위해 U자형 곡선을 가정하여 분석하였으나, 교육비용의 산점도의 형태를 고려하여 L자형 곡선을 함께 적용하여 회귀분석을 실시한 적합모델 탐색 분석에서는 산점도의 형태와 결정계수, F값 등의 측면에서 L자형 곡선이 실제 데이터와 더 잘 들어맞는다는 사실을 알 수 있었다. U자형 곡선을 적용한 회귀방정식을 통해 계산된 적정규모(운영비 분석결과 840명)는 역함수(L자형 곡선)에 의한 분석보다 설명력이 훨씬 떨어진다는 것을 알 수 있었다.
다른 요인을 고려한 적정규모 분석에서는 첫째, 비용 차이를 고려했을 경우 비용 절감 면에서 600-800명이 다른 구간에 비해 비용 차이가 적은 것으로 나타났으며, 평균비용과의 차이에서는 151-200명 구간이 가장 적은 구간으로 나타났다. 둘째, 지역별로 다른 통합 기준을 고려한 분석에서는 181-200명 구간이 다른 학생수 구간에 비해 규모의 경제 효과가 줄어드는 학생수임을 알 수 있었다. 학생수 300명 이하 소규모 학교 자료로 분석한 결과는 209-214명이 적정규모로 산출되었다. 셋째, 통합 비용의 경우, 한국은 이미 통학버스를 운행하고 있으므로 통합비용은 문제가 되지 않는다.
다음으로 사회적 평가의 목적은 통합을 경험했던 학부모와 학생, 그리고 소규모 학교에 근무한 경험이 있는 교사의 인식을 알아보고 앞으로의 통합 정책의 방향을 모색하기 위한 것이다.
사회적 영향 평가는 학업성취도, 교육환경, 정의적 측면, 교육활동, 교육에 대한 참여, 교육효과 차원의 적정규모를 하위 영역으로 한 교육효과에 대한 인식 평가와 학교의 기능과 역할, 교육의 형평성, 소규모 학교 유지에 대한 사회적 지불의사에 대한 사회적 영향과 인식에 대한 설문조사를 실시하였는데, 분석 기법은 변수의 특성에 따라 분산분석, 교차분석, 빈도분석, 로지스틱 회귀분석을 실시하고 해석하였다.
사회적 평가에 대한 실증분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 교육효과에 대한 분석 결과는 교육환경과 교육활동 영역은 전반적으로 통합으로 인한 효과를 긍정적으로 평가하고 있으나, 정의적 측면, 학업성취도, 교육활동 참여에 대해서는 부정적인 결과는 아니나 효과가 거의 없는 것으로 인식하고 있었다.
둘째, 학교 통합이 사회적으로 미치는 영향 분석 결과는 학교의 기능과 역할에 대하여 통합 이후 농어촌이 황폐화되었고, 지역사회 문화센터와 구심점 역할을 수행하고 있었다고 보고 있으며 농어촌 인구이동에도 영향을 미쳤다고 인식하고 있었다.
셋째, 교육의 형평성에 대하여 소규모 학교를 유지하고 적절한 지원을 하는데 대하여 비교적 긍정적인 입장이었다.
넷째, 사회적 지불의사는 전체의 65.7%가 지불용의가 있다고 응답해 소규모 학교 존속에 대해 대체로 긍정적인 입장이었다.
다섯째, 소규모학교 유지에 드는 비용 부담 주체는 지자체와 해당 주민이 부담해야 한다는 비율이 각각 11.76%, 3.22%로 집계되어 사회적으로 소규모학교를 유지하는데 대해 동의하고 있는 것으로 판단된다.
여섯째, 교육효과를 고려한 적정규모는 통합기준 학생수는 50명 이하, 학급적정규모는 20-25명, 학교 적정규모는 200-500명 이하로 인식하고 있었다. 중소규모 학교가 교육적으로 더 좋다고 인식하고 있었다.
일곱째, 통합 찬반에 대하여는 찬성 154명(48%), 반대 94명(29.2%)으로 찬성 의견이 많았다.
그리고 학생 성취도 분석에서는 응답자들의 점수가 통합 전 학교에서보다 0.92점 상승한 것으로 응답하였으나, 유의한 차이는 나타나지 않았다.
조사대상자별 인구통계학적 특성에 따른 차이를 분석한 결과는 다음과 같다.
교육효과에 대한 분석에서 교사는 남교사가 통합에 대해 부정적이며, 50대가 긍정적이었고, 경력이 5년 미만의 교사가 부정적 인식을 갖고 있었다. 학부모는 여자 학부모가 더 부정적이었고, 50대가 통합에 긍정적이었으며, 중 · 고졸에 비해 대졸이 부정적이었다.
통합 찬반에 영향을 미치는 유의미한 변수를 찾아보기 위하여 실시한 로지스틱 회귀분석 결과를 제시하면 다음과 같다.
학부모 교육효과 자료를 로지스틱으로 분석한 결과 통합 찬반에 영향을 미치는 유의한 변수는 학습동기, 친구관계, 정서적 안정, 학부모 교육활동 참여 변수였다. 인구통계학적 변수 중 유의한 변수는 학부모의 학력이었다. 교사는 유의한 변수를 찾기 어려웠다.
다음으로 교육효과와 사회적 영향에 대한 통합 자료에 인구통계학적 변수를 추가하여 모형을 설정하고 분석한 결과, 학부모와 교사는 유의확률을 근거로 보았을 때 다른 모습을 보이고 있다. 학부모는 교육효과 변수가 사회적 영향 변수보다 유의하게 나타나고 있는 반면, 교사의 인식은 사회적 영향이 더 유의하게 나타나고 있다. 이는 학부모는 교육효과에 더 많은 관심을 가지고 있고, 교사는 사회적 영향에 더 큰 의미를 두고 있음을 말해 준다.
사회적 평가의 설문조사 분석 결과를 종합적으로 정리한다면 교육효과 중 교육환경과 교육시설 면을 제외한 학업성취도와 정의적 영역 그리고 교육활동과 교육에 대한 참여 면에서 성과를 거두었다고 보기 어려우며, 농어촌 사회에 미치는 영향 또한 부정적인 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다. 이는 앞으로의 통합 정책 추진도 결코 쉽지 않다는 것을 말해 준다고 볼 수 있다. 통합 대상자들의 정책에 대한 순응을 확보하기 위해서는 나타난 문제점을 정책에 반영하는 지혜가 필요하다고 판단된다.
먼저, 최대 관심사인 학업성취도 향상을 위한 방안이 필요하다. 이 목적을 달성하기 위해 지역 대학생 mentoring, 방과 후 활동 지원, 폐교를 활용한 공부방 또는 지역 도서관 제공과 같은 학업 관리 프로그램이 필요하다.
둘째, 통합으로 인한 사회적 영향을 최소화하기 위해 폐교는 주민 복지시설이나 농촌 지역 중심센터로 활용되어야 한다.
셋째, 이해 당사자들이 통합을 반대한다면, 정부는 소규모 학교를 유지하기 위해 노력할 기회를 제공해야 한다. ‘지역 교육 공동체’를 활용하는 것은 좋은 방법이다.
넷째, 다른 방법으로 부모에게 학교를 선택할 권리를 부여할 수 있다. 그렇게 함으로써, 교육의 경쟁력을 향상시킬 수 있다.
다섯째, 장기적으로, 교육비용에 대한 책임성을 강화하기 위해 교육재정의 부담 주체와 사용 주체를 일치시킬 필요가 있다.
이해당사자의 정책 순응을 이끌어 내기 위해, 정부는 통합 학교 학생들의 교육의 질을 개선하기 위해 노력하여야 한다. 한국의 교육 여건은 열악하다. 그러므로 통합으로 인한 경제적 이익은 학교의 교육여건을 개선하기 위해 재투자되어야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Rural area population continuously has been growing smaller because of low birth rate and migration to urban area. As a result, children of school age have also been decreased, and then rural schools have been growing smaller little by little. Small schools are not only difficult to operate normal curriculum, but also they bring about serious economic inefficiency. These are the reasons why the government has been driven forward the small school consolidation policy since 1981. But the consolidation policy has positive and negative side at the same time.
The purpose of this study is to evaluate the consolidation policy of small rural elementary school which remains controversial on the side of economic efficiency and social effect of education, and to grope the next policy direction.
To accomplish the purpose of this study, in chapter Ⅱ and Ⅲ, devoted to the related prior researches through the literatures and data of Korea and the west. In chapter Ⅳ and Ⅴ, the findings from the theory studies were used in the analysis model and questionnaire for the consolidation policy evaluation.
For the evaluation about economic efficiency, this study used data of balancing account getting from 164 elementary schools of rural area of Gyeong-nam province in Korea, and analyzed optimal size of school using cost function and production cost model. The conclusions getting from previous studies are as follows:
First, analytical method that was used by existing researches universally were cost function for grasping relation of average cost and the number of student because of uncertainty of education production. So I used cost function than production function.
Second, variables that investigators had been used in the analytical models were variables connected with the education finance system of their country. Korea that local discretion for education taxes hardly exists have no difference about economic of scale among areas. The conclusions, analyzed by cost function model and multiple production cost function considering teacher-student ratio and student number per class, supposing that quality of education is equal, when taking into account Korea's reality that can not control quality of education, are as follows:
1. School's economies of scale was produced by personnel expense per student, operation expense, gross expenditure. And then economies of scale effect for personnel expense appears very greatly in case of consolidating schools. School operation expense is distributed into expense per class and expense per student. Seen from operation distribution standard, the difference of distribution expense according to the difference of class number is less and expense per school is high, so we can get economic effect of scale by consolidation. Then, Large schools can offer beneficiary charge program in very low expense.
2. The relation between the size of students and expense per student shows negative corelation. From this, I could find that larger schools tend to cost expense per student less than smaller school.
3. The analysis was achieved on the cost function and multiple production cost function. Optimal size supposing that U shape curve using regression coefficient(B) after regression analysis is 808-840 students, but actually the student number of the largest school is 1,495. Therefore relocating schools considering life zone are needed for economic efficiency. Because there is a big difference with small school consolidation standard, 100 students.
4. Optimal size getting from multiple production cost function adding teacher-student ratio and student number per class variable appeared 1,667-2,003 students. The cause of the result is that the higher these variables are, the lower expense is.
In the preceding studies, researchers analyzed supposing U shape curve to grasp optimal size, but I applied together L shape curve considering form of scatter plot of education expense and could know that L shape curve fitted better in form of scatter plot and R squared, F-value.
In the analysis of considering additional factors, 1) optimal size that expense difference is less than other section in cost-cutting is 600-800 students. In difference with average cost appeared with 151-200 students' section is least. 2) in the analysis that considered different consolidation standard according to districts, 181-200 students' section is the least cost section. The result that analyzed small school data below 300 students was that optimal size was 209-214 students. 3) in the case of considering consolidation cost, because Korea is already using school bus, consolidation expense has no problem.
The most important factor of school consolidation policy discord is that policy executors are searching for economic efficiency only and don't think education effects. To recognize realization of educational effect, social evaluation was executed by questionnaire analysis .
Social evaluation is to analyze recognition of students and parents experienced school consolidation, teachers working at small school, and grope direction of forward consolidation policy. Social estimation through questionnaire was executed by the two sides, one was education effect the other was social effect and recognition. Education effect consisted of student performance, education environment, emotion and will side, education activities, participation about education, optimal size considering education effect, and social effect and recognition survey consisted of school function and role, equity of education, willing to pay for keeping small school. Statistical techniques such as ANOVA analysis, cross analysis, frequency Analysis, logistic regression were employed according to the characteristics of the variables.
The results on social evaluation can be summarized are as follows:
First, in analysis result about education effect, education environment and education activity area were generally evaluated positively by consolidation, but student performance, emotion and will side, participation about education were hardly effective.
Second, after school consolidation, rural area went to ruin and people thought that school had made it the role of rural area. And people thought that school consolidation had an effect on the movement of population.
Third, in the side of equity of education, the thought of keeping small schools were relatively positive. And willing to pay for keeping small schools showed 65.7% positive of the whole. Some people thought that local government and relevant inhabitants should share small school expense, and than we can think people agree to keep small schools.
Fourth, in optimal size that consider education effect, consolidation standard of student body is less than 50 students, class optimal size is less than 20-25 students, school optimal size 200-500 students. Survey showed that questionnaire subject thought that less than middle size school liked better than large school. The result of the question about school consolidation approval and opposition, the opinion of approval, 48%(154 persons) was much more than opposition, 29.2%(70 persons).
And through the analysis of student performance before and after consolidation, I could not find out meaningful differences on grades.
The results that analyzed difference by demographic characteristics are as followings:
In the case of teacher, male teachers were more negative about school consolidation, fifties was more positive, under 5 years career more negative. In the case of students' parents, students' mothers were more negative, fifties more positive, parents who graduated from university were more negative than parents who graduated from middle or elementary school.
The results of logistic regression tried to search for meaningful variables are as follows:
In the case of parents, meaningful variables that affected consolidation pros and cons were studying motive, friend relation, sentimental stability, parents' participation about education activities. To students, student performance, studying motive, friend relation, sentimental stability, students' participation about education activities were meaningful. In the case of teachers, it was difficult to find out meaningful variables.
Next, the results that established model and analyzed the data about education and social effect adding demographic characteristics showed different aspects on the basis of significance probability.
In the recognition of students' parents, education effect variable appeared more significant than education effect variables, but in the case of teachers, social effect variables were more significant than education effect variables. Therefore, it shows that while parents feel a great interest in education effect, teachers feel a great interest in social effect.
Summing up social estimation, school consolidation policy obtained desired results in education environment and facilities, but student performance and sentimental region, education activities and participation didn't. And so did social effect. Through these facts, I can speak forward policy should reflect the questions found in research results. That is to say, The methods that can seek the understanding of stakeholders need urgently in school consolidation policy.
1. Active action for elevating student performance that is maximum concerns need. To accomplish this purpose, study management program should be considered such as area university student mentoring, after school support program, study room or regional library offer using abolition school.
2. Abolition schools have to be used as welfare facilities of inhabitants or rural area center to minimize social influence by consolidation.
3. If stakeholders are opposed to consolidation, the government should give a chance to make an effort to keep small school. Making use of 'area education community' is a good method.
4. Another method is to give students and parents the right to choose school. If doing so, we can raise education competitive power.
5. In the long term, burden subject and use subject of education finance should equal for the responsibility about cost.
For the policy adaptation of stakeholders, the government will make an effort to improve education quality of consolidation school students. Korea's education condition is not good. Therefore economic returns should be reinvested to raise education condition of consolidati
on schools.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 = 1
• 2. 연구내용 = 4
• 3. 연구방법과 구성 = 5
• 1) 연구방법 = 5
• 2) 연구의 구성 = 6
• 4. 선행 연구 고찰 = 9
• 1) 선행연구 고찰 = 9
• 2) 시사점 = 11
• Ⅱ. 이론적 논의 = 15
• 1. 경제적 효율성 = 15
• 1) 교육의 경제적 효율성 = 15
• 2) 규모의 경제 = 26
• 3) 규모의 경제 선행연구 = 31
• 2. 사회적 영향 = 43
• 1) 교육효과 = 43
• 2) 사회적 영향 = 50
• Ⅲ. 한국의 학교 통합 정책의 현황 = 58
• 1. 소규모학교 통합 정책 = 58
• 1) 정책과제 채택 = 58
• 2) 정책 추진과 변화 = 58
• 3) 추진기준 = 59
• 4) 절차 = 61
• 5) 통합 방법 = 62
• 6) 실적 = 65
• 2. 통합 관련 법 규정과 쟁점 = 67
• Ⅳ. 학교 통합의 경제적 효율성 평가 = 70
• 1. 분석의 틀 = 70
• 2. 학교회계 교육비용 = 71
• 1) 인건비 = 71
• 2) 학교운영비 = 72
• 3) 수익자 부담 경비 = 72
• 4) 시사점 = 73
• 3. 복합 생산 비용 함수 분석 = 73
• 1) 분석모델 = 74
• 2) 변수들의 기술통계량 = 74
• 3) 상관관계 분석 = 75
• 4) 분석과 결과 = 76
• 4. 적합 모델 탐색 분석 = 80
• 1) 학교규모별 학생 1인당 비용분석과 산점도 = 80
• 2) 분석 결과 = 83
• 5. 쟁점사항을 고려한 분석 = 85
• 1) 비용차이를 고려한 적정규모 = 85
• 2) 지역별 통합 기준을 고려한 적정규모 = 86
• 3) 통합비용을 고려한 비용-편익 분석 = 90
• 4) 비가시적 비용을 고려한 분석 = 92
• 5) 시사점 = 93
• Ⅴ. 학교 통합의 사회적 영향 평가 = 95
• 1. 연구모형의 설계 = 96
• 1) 변수의 조작적 정의 = 97
• 2) 조사 설계 = 99
• 2. 설문 조사 기초 분석 = 102
• 1) 표본 대상의 일반적 특성 = 102
• 2) 통합 정책의 교육효과에 대한 인식 분석 = 105
• 3) 통합 정책의 사회적 영향에 대한 인식 분석 = 110
• 4) 교육효과 차원의 적정규모에 대한 인식 분석 = 116
• 5) 전반적 설문에 대한 인식 분석 = 119
• 3. 교육주체들의 사회적 평가 결정모형 = 124
• 1) 모형의 개관 = 124
• 2) 학부모의 사회적 평가 = 125
• 3) 교사의 사회적 평가 = 129
• 4) 학생의 사회적 평가 = 129
• 5) 분석의 요약 = 130
• 4. 교육효과와 사회적 영향의 통합모형 = 131
• 1) 분석 모델 = 131
• 2) 교육주체별 모형 분석 = 132
• 3) 통합 모형 = 134
• 4) 시사점 = 135
• Ⅵ. 요약 및 결론 = 137
• 1. 경제적 효율성 평가 = 138
• 2. 사회적 영향 평가 = 141
• 3. 마무리 = 145
• 부록 1 - 표 = 149
• 부록 2 - 설문지 = 161
• 참고문헌 = 172
• 영문초록 = 183