외국인 근로자 고용정책변동에 관한 연구 : 정책네트워크를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

<국문초록>

본 연구는 “외국인근로자 고용정책이 변동하게 된 요인은 무엇인가?”, “외국인근로자 고용정책에 대한 네트워크의 변화가 실질적인 당사자인 외국인근로자들에게 어떠한 영향을 미쳤을까?”라는 기본적인 생각을 가지고 문제에 접근하려고 한다. 정책변동의 원인이 무엇인지에 대해 살펴보고, 정책이 변동하면서 정책네트워크가 어떻게 형성되는가에 대해서 살펴볼 것이다. 또한 외국인근로자 고용정책에 대한 각 단계별 변동과정에 대해서 중심적으로 분석하되, 정책네트워크의 변화와 정책변동과의 연관성을 분석하게 될 것이다. 구체적인 목적을 보면 다음과 같다.
첫째, 외국인근로자 고용정책변동과정에 있어서 구조적 변수로서 대, 내외적 환경이 무엇인지를 살펴보고, 이러한 환경변화가 제도적변수인 정책네트워크에 어떠한 영향을 미쳤는지에 대해서 분석하고자 한다. 둘째, 각 단계별(시기별)로 외국인근로자 고용정책이 어떻게 변동되어 왔는지에 대해 살펴볼 것이다. 특히 이 때 각 단계별로 정책변동과정에서 네트워크가 어떠한 형태로 나타나고 있는지를 살펴볼 것이다. 셋째, 환경변화에 따라 변하는 정책에 대해서 정책행위자인 정부, 기업, 이익집단 등의 대응과정과 행태를 분석하고, 정당, 국회, 언론 등의 단체에 대한 대응과정과 행태에 대해서 추가적으로 분석하고자 한다. 넷째, 정책변동에 대한 종속변수로서 정책네트워크 변화과정에 대하여 분석하고자 한다. 특히 정부, 사업자단체, 이익단체를 중심으로 하여, 이들의 상호작용과 관계구조는 어떠한 형태로 나타났는지에 대해 살펴본다. 그리고 이들이 어떠한 형태로 묶여 연결되어 문제를 해결하고, 또한 정책변동과 정책네트워크와의 연관성에 대해 살펴볼 것이다.
연구목적을 통하여 살펴본 논문의 결과는 다음과 같다. 외국인근로자 고용정책에 있어서 정책네트워크의 정책행위자들은 정부부문에서는 산업자원부와 노동부가 중심이 되어 제도 도입에 대한 찬성과 반대를 둘러싸고 정책주도권을 잡기 위해 힘겨루기가 있었다. 그리고 비정부부문에서는 역시 제도도입과 개선방안에 있어서 찬성과 반대집단으로 나누어 정부부문과 서로 협력하거나 갈등적 관계를 보이기도 하였다. 또한 이들 행위자들 외에도 사업자단체, 노동자단체, 국회, 정당, 시민단체, 노동단체 등이 참여하여 산업기술연수제도의 도입 초기에는 행위자들의 참여가 많지 않았으나, 시간이 지나면서 상당히 많은 행위자들이 입법과정에 참여하고 있는 것으로 드러났다. 이들 정책행위자들간의 상호작용은 갈등적 상황을 보이고 있다. 전체적으로 보면 노동부와 산업자원부의 힘겨루기가 존재했기 때문에 갈등적 상황을 통한 대립관계가 크게 보이나, 각 집단들이 이익을 위해서는 서로 협력하는 모습도 보인다. 산업기술연수제도 초기에는 정부가 중심이 되어 추진하였기 때문에, 정부와 사업자단체는 협력관계에 있었고, 정부와 노동자단체, 이익단체와는 서로 갈등관계에 있었다. 그리고 정책이 변화하면서 모든 집단들이 갈등적 관계로 나타나 갈등의 폭이 크게 나타났다. 특히 산업기술연수제도의 개선과 연수취업제 도입에 있어서는 양대 노조인 한국노총과 민주노총이 서로 입장을 달리하는 모습을 보여 같은 집단 내에서도 갈등이 일어났음을 알 수 있다. 마지막으로 구조적 측면에서는 집중형에서 분산형으로 변화된 형태를 보인다고 할 수 있다. 이러한 구조적 특성은 초기에는 정책결정과정에서 여러 참여자들이 직,간접적으로 자신들의 입장을 표방하고 지지하면서, 하나의 중심된 행위자가 정책을 결정하였으나, 정책변동을 위해 각 집단들은 여러 행위자간 영향을 주고받는 형태로 나타나고 있다.

목차 (Table of Contents)

• <제목 차례>
• 제1장 서론
• 제1절 문제제기 및 연구목적
• 1. 문제제기
• 2. 연구목적
• 제2절 연구범위 및 연구방법
• 1. 연구범위
• 2. 연구방법
• 3. 연구목차
• 제2장 연구를 위한 이론적 배경
• 제1절 외국인근로자에 대한 일반적 고찰
• 1. 외국인근로자의 정의
• 1) 분류상 차이
• 2) 용어상 차이
• 2. 외국인근로자의 유입배경
• 1) 노동공급측면
• 2) 노동수요측면
• ⑴ 총고용률의 감소
• ⑵ 젊은 층의 비중 감소
• ⑶ 고학력화
• 3. 외국인근로자 고용현황
• 4. 외국인근로자 고용정책과 관련된 선행연구
• 제2절 정책네트워크와 정책변동의 이론적 고찰
• 1. 정책네트워크의 의의
• 2. 정책네트워크의 개념
• 3. 정책네트워크의 유형
• 1) 정책공동체 모형
• 2) 이슈네트워크 모형
• 3) 정책공동체와 이슈네트워크 모형의 비교
• ⑴ 구성원
• ⑵ 통합성
• ⑶ 자원
• ⑷ 권력
• 4. 정책네트워크의 분석요소
• 1) 정책행위자
• 2) 상호작용
• 3) 관계구조
• 5. 정책변동의 의의
• 1) 정책변동의 개념
• 2) 정책변동의 특성
• 3) 정책네트워크와 정책변동의 연관성
• 제3절 분석틀
• 제3장 산업기술연수제도의 도입과 정책네트워크 : 1987년~1992년
• 제1절 환경적 요인
• 1. 국내적 요인
• 1) 노동수요량의 증가
• 2) 국내임금의 상승
• 3) 개인생활여건의 개선
• 4) 젊은 층의 인구감소와 노동력의 고학력화
• 2. 국외적 요인
• 1) 국제노동시장의 여건변화
• 2) 노동력 수급의 불균형
• 3) 개방화국제화정보화
• 제2절 산업기술연수제도의 도입과정과 정책내용
• 1. 산업기술연수제도의 도입배경
• 1) 산업기술연수제도의 개요
• 2) 산업기술연수제도의 도입과정
• ⑴ 외국인근로자 정책의 부재 : 1987~1991년
• ⑵ 산업기술연수제도의 확충 : 1991~1993년
• 2. 산업기술연수제도의 정책내용
• 제3절 산업기술연수제도와 정책네트워크
• 1. 정책행위자들의 입장
• 1) 정부
• ⑴ 노동부
• ⑵ 법무부
• ⑶ 통상산업부
• ⑷ 국회
• 2) 사업자단체
• 3) 이익집단
• ⑴ 노동자단체
• ⑵ 언론단체
• ⑶ 시민단체
• ⑷ 학계
• 2. 정책네트워크의 분석
• 1) 정책행위자의 수와 유형
• 2) 상호작용
• 3) 관계구조
• 4) 정책네트워크와 정책변동과의 연관성
• 제4장 산업기술연수제도의 개선/연수취업제 도입과정책네트워크 : 1993년~2003년
• 제1절 환경적 요인
• 1. 중소기업의 정책변동 요구와 인력난의 지속
• 2. 외국인근로자 권리의 침해
• 3. 산업기술연수생들의 연수업체 이탈
• 제2절 산업기술연수제도의 개선 및 연수취업제의 도입과 정책네트워크
• 1. 외국인근로자 고용정책의 변화과정
• 1) 산업기술연수제도의 개선 및 확장 : 1993~1997년
• 2) 연수취업제도 : 1998~2003년
• 2. 정책행위자들의 입장
• 1) 정부
• ⑴ 노동부
• ⑵ 통상산업부
• ⑶ 중소기업청
• 2) 사업자단체
• 3) 이익단체
• ⑴ 노동자단체
• ⑵ 종교단체 및 기타 단체
• 3. 정책네트워크의 분석
• 1) 행위자의 수와 유형
• 2) 상호작용
• 3) 관계구조
• 4) 정책네트워크와 정책변동과의 연관성
• 제5장 고용허가제 도입과 정책네트워크 : 1995년~2004년 8월
• 제1절 환경적 요인
• 1. 산업기술연수제도의 문제점
• 2. 영세 중소업체의 지속적인 인력난
• 3. 불법체류 외국인근로자의 지속적 증가로 인한 관리문제
• 4. 내국인 대체 정책실패에 따른 노동시장의 분절성
• 제2절 고용허가제와 정책내용
• 1. 고용허가제의 개념
• 1) 고용허가제의 정의
• 2) 고용허가제의 핵심
• 2. 고용허가제의 정책내용
• 3. 고용허가제 변화에 대한 주요쟁점과 논거
• 1) 산업기술연수제도 폐지를 둘러싼 논란들
• 2) 고용허가제 도입을 둘러싼 논란들
• 제3절 고용허가제와 정책네트워크
• 1. 정책행위자들의 입장
• 1) 정부
• ⑴ 노동부
• ⑵ 법무부
• 2) 사업자단체
• ⑴ 중기협 및 연수업체
• ⑵ 영세중소업체
• 3) 이익단체
• ⑴ 사회운동단체
• ⑵ 노동단체
• 4) 국회 및 정당
• 2. 정책네트워크의 분석
• 1) 행위자의 수와 유형
• ⑴ 고용허가제 도입을 찬성하는 행위자
• ⑵ 고용허가제 도입을 반대하는 행위자
• 2) 상호작용
• 3) 관계구조
• 4) 정책네트워크와 정책변동과의 연관성
• 제6장 결론
• 제1절 연구의 요약
• 제2절 연구의 함의와 한계
• 1. 연구의 함의
• 2. 연구의 한계
• <참 고 문 헌>
• <표 차례>
• 【표 1-1】연구대상의 범위와 시기
• 【표 2-1】각 국가별 1인당 제조업부문 월평균임금
• 【표 2-2】연도별 인력수요동향
• 【표 2-3】연령 계층별 인구비율
• 【표 2-4】학력별 취업자 수 및 비율
• 【표 2-5】외국인 체류 현황
• 【표 2-6】학자별 정책네트워크 분석요소
• 【표 2-7】정책공동체와 이슈네트워크의 비교
• 【표 3-1】1990년대 초반 생산관리직 인력부족률
• 【표 3-2】15~29세의 경제활동참가율
• 【표 3-3】 1인당 GNP의 동남아시아 주요국가 비교
• 【표 3-4】세계 생산연령인구(15~64세)의 변화(1950~2025년)
• 【표 3-5】외국인근로자에 대한 사업자단체의 입장
• 【표 4-1】외국인근로자들의 임금체불 경험
• 【표 5-1】규모별 외국인근로자 고용형태
• 【표 5-2】불법체류 외국인근로자 채용의사
• 【표 5-3】산업기술연수제도/연수취업제와 고용허가제 비교
• 【표 5-4】고용허가제 도입 관련 주요 연표
• 【표 5-5】연수업체의 고용허가제 도입 반대 이유
• 【표 5-6】고용허가제를 둘러싼 정책네트워크 구조(2002~2003년 대선이전)
• 【표 5-7】고용허가제 시 중소기업의 인건비 부담 증가 예상액
• 【표 6-1】정책네트워크 관계분석 요약
• <그림 차례>
• 【그림 2-1】외국인근로자 고용정책변화에 관한 분석틀
• 【그림 3-1】산업기술연수제도의 도입에 대한 정책네트워크 행위자 구조
• 【그림 3-2】산업기술연수제도의 도입과정
• 【그림 4-1】기존의제도보완및대안제시에대한정책네트워크행위자구조
• 【그림 4-2】산업기술연수제도의 보완 및 연수취업제의 도입과정
• 【그림 5-1】고용허가제 변화의 정책네트워크 행위자 구조
• 【그림 5-2】고용허가제의 도입과정
• 【그림 6-1】정책네트워크 상호작용 및 구조의 변화