공공시설의 무상귀속에 관한 小考

국문 초록 (Abstract)

공공시설 또는 정비기반시설의 무상귀속, 무상양도에 관해 규정하고 있는 법률은 상당히 많은데, 무상귀속은 설치되는 시설에 관한 것이고 무상양도는 폐지되는 시설에 관한 것이다. 특히 무상귀속규정은 공공시설 또는 정비기반시설에 해당하는 시설물에 대해 사적 소유를 금지하는 강력한 공법적 효과를 발생시키는데, 헌법재판소에서 논란 끝에 그 합헌성이 인정된 바 있다.
국토계획법의 경우 제13조 및 동법 시행령 제4조에서 공공시설을 열거하고 있는데, 이러한 공공시설은 무상귀속, 무상양도의 대상이 되기 때문에 중요한 의미를 갖는다. 반면, 도시정비법에서는 공공시설이 아닌 ‘정비기반시설’이 무상귀속, 무상양도의 대상인데, 다만 무상양도가 재량사항인 국토계획법과는 달리 무상양도가 필수적이기 때문에 그 논의 방향이 다르다.
국토계획법 제65조 제1항, 제2항은 공공시설의 무상귀속에 대해 규정하고 있는데, 실무상 문제가 많이 발생하는 것은 바로 행정청 이외의 사업시행자가 사업시행주체가 되는 제65조 제2항의 경우이다. 이러한 무상귀속에 대해서는 그 성질상 또는 구체적 타당성 확보를 위하여 국토계획법에 명시되어 있지 않은 요건이 요구되는 경우가 있다.
무상귀속은 사적 소유권을 박탈시키는 것이므로 법률유보원칙이 엄격하게 적용되고, 그 대가로 무상양도가 가능하며, 건폐율ㆍ용적률ㆍ높이제한 완화 등의 혜택이 부가될 수 있고, 법률 규정에 의한 물권변동 원인에 해당한다. 이와 구별되는 것이 기부채납인데, 기부채납은 私法상 증여와 유사한 실질을 갖는 것으로서 국유재산법상 무상사용권 부여, 지방자치단체의 도시계획조례에 따른 용적률 인센티브 등 법령상 일정한 효과가 수반될 수 있으며, 반드시 법률의 근거를 요하지 않고 재량행위에 대한 부관으로 부가되는 경우가 많고, 법률행위에 의해 물권변동이 이루어진다는 점에서 무상귀속과 차이가 있다. 이러한 차이로 인하여 무상귀속 및 기부채납과 관련한 쟁송유형도 달라지는 부분이 발생한다.
한편, 현실적으로 무상귀속과 기부채납의 구별이 용이하지 않고, 경제적 필요에 따라 기부채납이 더 선호되는 현상이 발생함에 따라 무상귀속 대상이 기부채납으로 처리되는 경우가 있다. 무상귀속규정이 강행규정의 성질을 지닌다는 점을 감안할 때 이에 대한 처리가 문제될 수 있는데, 무상귀속대상을 기부채납으로 처리한 수많은 사례들을 모두 무효화 하는 것은 현실적이지 못하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A number of Korean statutes provide for automatic condemnation and gratuitous conveyance of public or infrastructural facilities. Automatic condemnation occurs where a statute requires the government to condemn newly installed public/infrastructural facilities. Gratuitous conveyance occurs where the government, following automatic condemnation, conveys existing public/infrastructural facilities to the former owner of the condemned facilities in exchange for the condemned facilities. Because automatic condemnation in effect prohibits private ownership of public/infrastructural facilities, its constitutionality was in dispute for some time. In 2003, however, the constitutionality of automatic condemnation was finally upheld by the Korean Constitutional Court.
Both the National Land Planning and Utilization Act and the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions provide for automatic condemnation. However, they differ in important respects. The National Land Planning and Utilization Act and its Enforcement Decree list public facilities that are subject to automatic condemnation. Under the National Land Planning and Utilization Act, gratuitous conveyance of existing facilities in exchange for automatic condemnation of new facilities is not required. In contrast, the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions provides for automatic condemnation of infrastructural facilities. Furthermore, under this statute, gratuitous conveyance is required once automatic condemnation has taken place.
Both Article 65(1) and 65(2) of the National Land Planning and Utilization Act provide for automatic condemnation. However, Article 65(2) has been the subject of more disputes because it addresses development projects undertaken by private entities rather than government authorities. For automatic condemnation of such projects, Korean courts sometimes impose requirements not specified in the statute to ease the burden on the private entities at issue.
Because automatic condemnation prohibits private ownership of public/infrastructural facilities, it must have a concrete legal basis. In contrast, endowment provides a means of regulatory taking that is not compulsory. Where a private entity transfers ownership of a facility to government authorities through endowment, it is entitled to benefits including free use of that facility.
In practice, it is somewhat difficult to distinguish between automatic condemnation and endowment. Because private entities often prefer endowment over automatic condemnation because of the benefits conferred by the former, government authorities sometimes engage in a regulatory taking by way of endowment even where automatic condemnation is required by statute. However, it is unreasonable and impractical to invalidate all such instances of endowment. Solutions to this problem are explored in this paper.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• Ⅰ. 序論
• Ⅱ. 공공시설의 무상귀속
• Ⅲ. 공공시설의 무상귀속과 기부채납의 관계
• Ⅳ. 結論
• 참고문헌
• 〈Abstract〉

참고문헌 (Reference)

1 김동희, "행정법 I" 박영사 2009

2 최정일, "판례ㆍ해석례 및 행정심판재결례에 비추어본 한국에서의 인ㆍ허가의제제도와 독일에서의 행정계획결정의 집중효제도에 관한 소고, 인ㆍ허가의제 효과의 분석 및 입법방향" 한국행정판례연구회 2010

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14 강호칠, "국유재산의 취득에 관한 연구 : 법률의 규정에 의한 원시취득을 중심으로" 고려대학교 대학원 2012

15 김종보, "건축법과 도시계획법의 관계" 26 (26): 1998

16 강운산, "개발사업 관련 기반시설의 무상귀속 및 무상양도의 문제점과 개선 방안" 2007

17 김종보, "整備基盤施設에 대한 有償買入附款의 公定力과 限界 (대상판결: 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결)" 한국행정판례연구회 14 (14): 87-117, 2009