국내외 기부채납제도의 비교법적 검토 = Comparative legal review of domestic and overseas donation systems

국문 초록 (Abstract)

국토계획법, 주택법, 도시정비법 등 건설 관련 개별법에 의거한 개발사업의 경우 사업 시행으로 인하여 향후 추가적인 사회기반시설의 수요가 증가하기 마련이다. 이러한 기반시설의 확보 의무는 국가 내지 지방자치단체에 있는 것이 원칙이나, 재정적 문제로 인하여 법률 상 원인자부담에 따라 부담금의 형태로 부과하거나 수익자부담의 원칙에 따른 인·허가 시 기부채납의 약정을 유도하여 기반시설 확보의 행정목적을 달성하고 있다. 특히 법률의 근거에 따른 각종 부담금의 경우 부담금 경감 내지 면제의 대상이 광범위하여 실질적으로 부담금을 통하여서는 충분한 예산을 확보하기가 어렵다. 따라서 우리나라에서는 사업 시행 전 단계에서 기부채납 제도가 필수적인 것처럼 인정되고 운영되고 있다. 물론 기부채납제도는 기반시설 설치비용의 확보 수단으로서의 의의만을 갖는 것은 아니다. 오늘날에는 개발사업으로 인해 예상되는 개발이익의 사회적 환수 및 공공기여의 관점에서도 기부채납제도에 정당성과 의의를 부여하기도 한다. 그러나 현재 시행되고 있는 기부채납제도는 법적인 근거가 모호한 가운데 지방자치단체의 방침, 지침 등에 의해 운영되고 있어 초법적인 제도라고 할 수 있다. 다만, 기부채납 적용에 따른 용적률, 높이 등의 조정이라는 인센티브로서 불법성과 주민의 불만을 조화시키고 있는 실정이다. 그러나 과도한 기부채납은 개발사업 추진에 경제적 부담이 될 뿐만 아니라 각 지방자치단체마다 일관된 기준이 부재하여 형평성의 논란이 있다. 행정청에 의해 규제와 수혜라는 이중적인 수단으로 활용되고 있는 기부채납 제도는 법적인 근거를 명확히 하여야 하며, 국민의 입장에서 민간 사업자를 위한 행정조치로 활용되어야 한다. 그리고 국가는 중앙정부적 차원에서 일관된 기준이 적용될 수 있도록 법적 강제 수단을 마련하여 지방자치단체에 의한 임의적인 규제행위 내지 과도한 부담 요구를 제한 할 수 있도록 하여야 한다.
외국의 경우 우리나라가 기부채납제도로서 달성하고자 하는 목적의 실행수단으로 각국의 실정에 맞는 제도들을 구축하고 있다. 이와 관련하여서는 미국, 영국, 독일, 일본의 제도를 정리하여 본 바, 이들 국가는 모두 부담금제도를 활용하고 있으며 우리나라와 같은 사전 계약을 통한 개발행위허가의 조건으로 부담되는 기부채납의 제도는 없다. 일본의 경우 행정지도에 따라 우리나라와 유사한 모습이 나타나는 경우가 있으나 이를 규율하는 법적 근거와 기준, 절차 등에서 차이가 있다. 따라서 외국의 법제도를 비교 검토하여 우리나라 기부채납제도의 현실을 평가해 볼 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

国土計画法,住宅法,都市整備法など建設に関連する個別法に基づく開発事業の場合、事業の施行によって今後追加的な社会基盤施設の需要が増加するのが当然だ。このような基盤施設の確保に対する義務は国家または地方自治団体にあるのが原則だが、財政的な問題により法律上、原因者負担に応じて負担金という形で賦課することにしたり受益者負担の原則による認·許可時、寄付採納の約定を誘導して基盤施設確保の行政上の目的を達成している。実際に法律の根拠による各種負担金の場合は負担金の軽減または免除の対象が広範囲なので、実質的には負担金を通じては、十分な予算を確保し難い。したがってわが國では事業施行前の段階で寄付採納の制度が必ず必要なことのように認められて運営されているもちろん寄付採納の制度は基盤施設の設置費用の確保の手段としての意義しか持たないわけではない。今日では開発事業によって予想される開発利益の社会的な返還と公共に寄与する観点からも寄付採納の制度に正当性と意義を付与することもある。しかし、現在施行されている寄付採納の制度は法的な根拠が曖昧なうちに地方自治体の方針、指針などによって運営されており、超法的な制度と考えられる。 ただし、寄付採納の適用による容積率、高さなどの調整というインセンティブとして不法性と住民の不満を調和させているのが実情だ。しかし、過度な寄付採納は開発事業の推進に経済的にも負担になるだけでなく各地方自治体に一貫された基準が不在して公平性の議論がある。 行政庁による規制と恩恵という二重的な手段として活用されている寄付採納制度は法的な根拠を明確にしなければならず、国民の立場から、民間事業者に向けた行政措置として活用されなければならない。そして国家は中央政府的レベルで一貫した基準が適用されるように法的に強制的な手段を用意し、地方自治体による任意的な規制行為または過度な負担を要求することを制限できるようにしなければならない。外国の場合、韓国が寄付採納制度として達成しようとする目的の実行手段として各国の実情に合う制度を構築している。これと関連しては米国、英国、ドイツ、日本の制度をまとめたところでは、これらの国はすべて負担金制度を活用しており韓国のような事前契約を通じた開発行為許可の条件で負担される寄付採納の制度はない。日本の場合、行政指導に従って韓国と類似した姿が現れる場合があるがこれを規律する法的根拠と基準、手続きなどで差異がある。したがって、外国の法制度を比較検討し、韓国の寄付採納制度の現実を評価する必要がある。

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