외환위기는 발전국가를 변화시켰는가 = 공적자금을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

1997년 외환위기는 1980년대 말부터 진행되어 왔던 한국 발전국가 모델의 유효성 논쟁을 다시 도마 위에 올려놓는 계기가 되었다. 많은 학자들이 발전국가 모델에 사망선고를 내리고 신자유주의적 세계화 흐름에 맞춰 시급히 규제국가로 전환할 것을 주장했다. 이에 맞서 세계화의 진전이 오히려 국민국가의 역할을 증대시킨다는 사실을 강조하며, 지난 세기 압축성장을 가능케 했던 한국의 발전국가 모델을 손쉽게 폐기처분될 수 없다는 주장도 제기되었다. 이 논문은 발전국가모델에서 나타나는 높은 국가 자율성과 역량이 외환위기를 계기로 실제 어떻게 변화하여 왔는가를 추적하고 있다. 이를 위해 이 논문은 외환위기에 대처하기 위한 국가의 핵심적 정책도구였던 공적자금의 조성과 집행과정에 대한 분석을 통해, 발전국가 한국의 변화에 대해 대립되는 두 시각을 점검한다. 분석결과 외환위기 이후 오히려 한국 국가의 자율성은 크게 증대되었다는 사실을 확인할 수 있었다. 또한 높은 국가의 자율성에 기초한 국가의 시장개입은 금융지배를 통한 산업자본의 통제라는 발전국가 모델이 여전히 지속되고 있음을 보여주었다. 그러나 국가역량의 차원에서 볼 때 한국의 발전국가 모델이 보여주었던 자본에 대한 관리ㆍ감독과 규율의 기능이 크게 약화된 것으로 나타났다. 그 주요 원인은 관료적 응집성의 결여로서, 정책의 전문성과 일관성에 따른 권위와 책임이 제도적으로 구조화되지 않았기 때문이다. 그 결과 전반적인 공적자금의 운용과정은 비효율적인 자원배분의 문제를 노정하며 실패로 귀결되었다. 이러한 결과는 세계화 시대의 국민국가 역할에 대해 중요한 함의를 갖는다. 외환위기를 계기로 본격화된 시장개방과 세계화의 진전은 오히려 국가자율성을 강화하며 국민국가의 역할에 대한 새로운 수요를 창출했다. 그러나 증대된 수요를 따라가지 못하는 국가역량의 미비는 시장개입을 실패로 만들 수밖에 없었다. 이는 세계화가 국민국가의 자율성을 약화시키지 않으며, 또한 세계화시대에도 국가개입의 성공 혹은 실패는 개입의 능력에 좌우된다는 사실을 말해준다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Asian crisis in 1997 triggered the fierce debates over the validity of Korean developmental state model. Some scholars argue that the demands of global agents undermine the state autonomy and capacity. The state, facing the crisis, could not help accepting the financial aids from international organizations such as IMF and IBRD, which in return, demanded the neo-liberal economic transformation to constrain state’s own room to maneuver the domestic market. Others insist that the crisis paradoxically provides an opportunity to strengthen the state autonomy and capacity. According to them, the state becomes the only fundamental body responsible for concluding an entente with the foreign organizations and meeting their needs.
To validate these two contrasting views, this paper examines the change in the state autonomy and capacity of developmental state during the so-called “IMF regime” by way of studying the process of how the state mobilized, distributed and recovered the public fund, of which role was critical in overcoming the financial crisis. The public fund was a pivotal financial measure given to the hands of the state under the name of overcoming the crisis and restoring the economy. Therefore, the process of mobilizing, injecting, monitoring and recovering the public fund is a proper yardstick to evaluate the state autonomy and capacity. This process affects not only the internal state bureaucrat but its relationship with the financial and industrial capital.
This process can be divided into two: the injection of the public fund into insolvent financial institutions and the recovery of the public fund from them. The former shows the degree of the state autonomy because it means the financial support of the state to the domestic capital. Meanwhile, the latter can be used as an index to evaluate the degree of the state capacity because it means state’s ability to supervise and discipline the domestic capital to cooperate with the state’s policy.
The analysis clearly shows following features. The state autonomy after the financial crisis can be compared to the developmental state in that the state extends its internal autonomy by attaining the controls over the financial resources and therefore, strengthening its dominance over the industrial capital. However, the state after the crisis, in spite of similar enlarged autonomy, fails in governing and disciplining the market only to reveal the vacuum in the state capacity. The weakening of the state capacity in the state intervention causes the failure in financial and industrial restructuring process including the public fund policy. Finally it causes the financial deficit which is expected to impose a heavy burden on people or increase the foreign debt.
This paper suggests two aspects of state capacity resulting in the policy failure. First, regarding the internal capacity, the fragility in the bureaucratic cohesion and the fragmented arrangement of authority among the bureaucratic bodies resulted in the fallacy in the policy decision and the dull results in the recovery of public fund. Also, it is closely related with the absence of discipline over the domestic capital, that is, the external capacity. In sum, the financial support without discipline, that is, the state autonomy not accompanied with the state capacity results in the overall failure of state intervention.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 머리말: 발전국가와 외환위기
• Ⅱ. 공적자금의 조성과 투입: 국가 자율성 강화
• Ⅲ. 공적자금의 감독과 회수: 국가역량 약화
• Ⅳ. 맺는말: 발전국가 유산의 재평가
• 참고문헌
• English Abstracts