미국에서의 토지개발영향비용과 수용 = Development Impact Fee and Takings in the U.S.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The concept of exaction is allowed in the U.S. It is a condition for development, which is imposed on a parcel of land that requires the developer to mitigate anticipated negative impacts of the development. One of forms of exactions is impact fees, which are direct payments to local governments instead of conditions on development. The Supreme Court of the United States has identified several criteria for identifying when an exaction becomes a taking that requires compensation under the Fifth Amendment. The Court ruled that an exaction is legitimate if it shares an “essential nexus” with the reasons that would allow rejection of the permit altogether in Nollan v. California Coastal Commission. The Court ruled that an exaction is legitimate only if the public benefit from the exaction is roughly proportional to the burden imposed on the public by allowing the proposed land use in Dolan v. City of Tigard. In 2013, the Court ruled that conditions imposed upon the issuance of a land-use permit must conform to the requirements of Nollan and, if applicable, Dolan even when the challenged condition amounts to a requirement to pay money, rather than to give up an easement over the property in Koontz v. St. Johns River Water Management District. The Court expanded takings doctrine from exaction to impact fee even though there was no direct physical invasion to developers at impact fee to protect property rights. Korean jurists might have some reference from this ruling to protect property rights at management of many development-related-duties.

국문 초록 (Abstract)

미국 연방대법원은 2013년 6월 25일 Koontz V. St. Johns River Water Mgmt. Dist. 판결을 선고하여 관계당국이 개발사업을 허가하면서 토지개발영향비용(impact fee)의 한 형태로 토지개발영향 저감비용(mitigation fee)을 부과하는 경우에도 개발허가의 조건으로 토지개발부담(exaction)을 부과하는 경우와 마찬가지로 상당관계(nexus)와 개략적 비례의 원칙(“rough proportionality”)이 적용된다는 것을 판시하였다. 이러한 연방대법원의 판례변화는 우선 토지의 개발과 관련된 토지개발영향비용(impact fee)의 영향이나 기존의 토지개발부담(exaction)이 사실상 그 기능적 측면에서 동일한 효과가 있는 측면에서 토지개발부담(exaction)에 적용되던 수용의 법리를 확대·적용할 필요성이 있다는 것을 확인해준 측면이 있다고 할 수 있다. 미국에서는 1930년대부터 새로운 개발사업에 필요한 재원을 충당하기 위하여 지방자치단체에 도로, 공원부지 등을 기부채납하는 토지개발부담(exaction), 대체비용부담, 토지개발영향비용(impact fee) 등이 토지개발사업을 허가하면서 개발업자들에게 부과·징수하는 토지개발부담제가 이용되는 경우가 많다. 최근에 와서는 토지권의 일부를 포기하는 것과는 관계없이 토지개발영향비용(impact fee)을 더 많이 부과되고 있는 실정으로 미국의 50개주 중에서 28개 주정부들에서 이에 대한 구체적 법률을 가지고 있다. 구체적 법률이 없는 주정부들에서도 지방정부들에서 토지개발영향비용(impact fee)을 부과하여 징수하고 있다. 지방세 등 지방정부의 재원들이 비교적 많은 제약을 받는 반면에 토지개발영향비용(impact fee)을 개발업자에게 부과하는 것이어서 새로운 재원의 확보방안으로 많이 환영받고 있는 실정이다. 이러한 현상은 오늘날 이용자부담(user pays)의 원칙을 잘 나타내는 것이다. 토지권보유자들에게 토지에 대한 지역권을 일부 부담하게 하는 경우보다 토지개발영향비용(impact fee)을 부담시키는 것이 훨씬 보편적으로 사용되고 있다. 토지의 개발사업을 허가한 미국의 지방정부는 토지개발업자가 납부한 토지개발영향비용(impact fee)으로 직업교육 비용, 사회기반시설건설 등 다양한 공공사업의 비용을 충당되고 있는 실정이다.
토지개발부담제는 자유주의자 견해(libertarian perspective)를 잘 반영한 것이라고도 볼 수 있다. 토지개발부담제가 미국 연방헌법상의 공용수용조항에 어긋나서 정당보상이 없는 수용에 해당하는 것인지에 대한 논란이 있었고 처음으로 연방대법원에서 다루어진 사건이 1987년에 있었던 Nollan v. California Coastal Commission 판결이다. 이 판결에서 연방대법원은 “조건과 건축제한의 원래 목적 사이에 상당관계”(“nexus between the condition and the original purpose of the building restriction”)가 있어야 한다고 하면서 공용통행지역권(the public access easement)과 해변개발제한 사이에는 충분한 상당관계가 없으므로 수용에 해당한다고 하였다. 미국 연방대법원은 Dolan v. City of Tigard 판결에서 Nollan 판결에서 인정하였던 상당관계(nexus)와 더불어 개략적 비례의 원칙(“rough proportionality”)을 제시하였다. 즉 시당국에서는 개발사업을 허가하면서 토지개발부담(exaction)을 부과하는 것은 허용되지만 토지개발부담(exaction)은 개발영향과 관련하여 개략적 비례의 원칙(“rough proportionality”)에 맞아야 한다는 것이다. 이 사건에서 시당국이 요구하는 부담(exaction)과 Dolan이 계획한 개발사업 사이에는 개략적 비례의 원칙(“roug...

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